Extra Jus: Сам себе контролер
Армия, детские дома, психиатрические лечебницы и, наконец, места лишения свободы являются в силу их специфики наиболее закрытыми от внешнего мира институтами. Их внутренняя жизнь недоступна взглядам обывателей. Эти закрытые учреждения нуждаются во внешнем независимом гражданском контроле, способном своевременно и адекватно реагировать на нарушения прав человека внутри них. Представители гражданского общества должны по результатам инспекций инициировать проведение расследований и публичных слушаний, тем самым предотвращая или значительно снижая риски нарушений в остальных учреждениях системы.
В 2008 г. в рамках общего курса на реформирование системы ФСИН был принят закон, регламентирующий механизм осуществления общественного контроля в местах принудительного заключения (колониях, тюрьмах, следственных изоляторах). Предполагалось, что сформированные из представителей некоммерческих организаций общественные наблюдательные комиссии (ОНК), утверждаемые Общественной палатой РФ, будут более эффективны, чем существующие общественные советы, создаваемые по инициативе руководства ФСИН и состоящие преимущественно из бывших сотрудников силовых ведомств, преподавателей региональных вузов и представителей социально ориентированных некоммерческих организаций.
Формирование первого призыва ОНК показало, что, несмотря на некоторое недоверие к институту со стороны правозащитных организаций, именно от них поступило наибольшее количество заявок на участие в комиссиях. Вторыми по численности были представители социально направленных НКО и совсем немногочисленными на тот момент были представители организаций, аффилированных с силовыми ведомствами (организации ветеранов правоохранительных органов, ветеранов войны в Афганистане и др.). В итоге Общественной палатой РФ было утверждено на одну ОНК в среднем по России 3,4 заявки от правозащитников, 2,3 - от социально направленных организаций и 1,6 - от аффилированных организаций.
Ситуация, однако, начала меняться уже при формировании второго призыва в 2010 г. По сравнению с 2008 г. почти в 3,5 раза увеличилось количество членов ОНК от организаций, представляющих интересы бывших сотрудников внутренних войск, ФСИН, МВД. Этому способствовала возросшая активность самих кандидатов (от бывших сотрудников силовых ведомств было подано в 4,5 раза больше заявок, чем в первый призыв). Сложно представить себе самостоятельный всплеск общественной активности ветеранов силовых структур - скорее всего, это организованный ответ пенитенциарной системы на активизацию внешнего контроля. При этом не увеличилось количество заявок от независимых правозащитных организаций, что может объясняться их немногочисленностью и все более сложными условиями работы в российском правовом поле. Кроме того, в тех регионах, где не все кандидаты прошли в члены ОНК, заявки от правозащитных организаций удовлетворялись значительно реже, чем от остальных. Всего же на одну ОНК в 2010 г. было удовлетворено 2,3 заявки от правозащитников, 5,6 - от бывших сотрудников силовых ведомств и 1,8 - от социально направленных НКО. Как это сказалось на работе комиссий?
Статистический анализ 67 отчетов ОНК по итогам 2009-2010 гг. (отчеты для изучения были предоставлены Общественной палатой РФ 2010 г.) показал, что комиссии, где преобладают правозащитники, значительно чаще жалуются в вышестоящие органы ФСИН на выявленные нарушения, чем комиссии, где преобладают бывшие силовики. Бывшие силовики, входящие в комиссии, либо менее активны в части исправления нарушений, либо склонны обращаться непосредственно в администрации закрытых учреждений, а не к вышестоящему руководству.
Работа в сфере общественного контроля за местами принудительного содержания зависит от того, на что комиссии в первую очередь обращают внимание. Наблюдатели от социально направленных НКО чаще проводят проверки выдачи заключенным паспортов, оформления справок, предоставления свиданий, получения посылок, одновременно помогая в их организации. Также они участвуют в проверках состояния учреждений (переполненность, обветшалость), соблюдения норм питания, часто оказывают гуманитарную помощь. Перечисленные практики гражданского участия безусловно важны, однако для целей общественного контроля они недостаточны. Важной составляющей общественного контроля является деятельность по проверке законности действий сотрудников в отношении к заключенных, что включает наложение взысканий, оказание и неоказание медицинской помощи заключенным, привлечение их к труду, несоблюдение руководством колоний принципа добровольности, применение пыток. Как показал анализ, эти вопросы являются приоритетом именно правозащитников. При этом чем больше бывших силовиков в ОНК, тем реже комиссии оказывают социальную помощь заключенным, а в отношении мест принудительного содержания МВД - реже направляют жалобы и заявления.
Общее увеличение количества бывших силовиков в комиссиях сводит на нет саму идею общественного контроля как независимого института. На этом фоне распространенность социальной помощи заключенным под видом общественного контроля не выглядит убедительной альтернативой, способной существенно повлиять на ситуацию с правами человека в местах лишения свободы. Чтобы не допустить дальнейшего ухудшения положения заключенных, необходимо ограничить тихую колонизацию общественных наблюдательных советов ветеранами силовых структур и не подменять контроль социальной помощью.