В российских регионах становятся популярными концессии без привлечения частного капитала
Это может осложнить реализацию и удлинить сроки ряда проектовВ российских регионах наметилась тенденция структурирования концессионных соглашений таким образом, что концессионерами в них выступают «дочки» региональных корпораций развития, а концедентами – субъекты РФ, выяснили «Ведомости». Тенденцию подтверждают в ВЭБе и Минэкономразвития, а также эксперты в сфере ГЧП. Такая модель получила в секторе неофициальное название «квази-ГЧП».
Ранее участие в качестве концессионера компаний, аффилированных с органами власти, носило единичный характер. Среди наиболее известных примеров – концессионное соглашение 2013 г. о развитии водоканала в Нижнем Новгороде с реорганизованным из МУП в АО «Нижегородским водоканалом».
По данным независимого эксперта в области ГЧП Александры Галактионовой, на начало сентября 2022 г. из общего объема соглашений, подписанных за последние 12 месяцев, на соглашения по модели квази-ГЧП приходится уже более 40%. Всего сейчас в России действует более 75 таких концессий дороже 100 млн руб. на региональном и муниципальном уровнях с общим объемом инвестиций 103,3 млрд руб. Объем таких соглашений, по оценке эксперта, до конца года может достигнуть 115–125 млрд руб.
По данным источника «Ведомостей» в инвестиционной компании, готовятся еще 13 таких проектов общей стоимостью свыше 80 млрд руб. Для сравнения: в 2021 г. заключено 22 таких соглашения на суммы от 100 млн руб. на 30 млрд руб., а в 2020 г. – лишь восемь договоров на 3 млрд руб. в целом.
Основным риском концессионного квази-ГЧП источник «Ведомостей» в банковской структуре назвал отсутствие мотивации сторон выполнять взятые на себя обязательства, поскольку фактически с двух сторон соглашения выступает одна и та же инстанция – субъект РФ. Это, по его словам, может привести к тому, что сроки строительства затянутся, а качество предоставления услуг не будет строго контролироваться.
«Зависящие от государства или местных властей компании не всегда нацелены на экономическую эффективность. Как следствие, при создании объектов может страдать соотношение качества и заявленной цены», – соглашается Галактионова.
Что такое концессия
Концессия – одна из форм государственно-частного партнерства (ГЧП) для привлечения денег в госпроекты. Она предполагает создание или реконструкцию инвестором за счет собственных или заемных средств объектов (как правило, государственной недвижимости). Инвестор получает право пользоваться объектом и получать с него прибыль.
Объектами концессионного соглашения обычно становятся социально значимые проекты, которые не могут быть приватизированы, – такие как аэродромы, железные дороги, порты, объекты ЖКХ, системы общественного транспорта, объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта.
Традиционно ГЧП-проекты реализуются на внебюджетные средства. Но существует и практика заключения концессий с региональными корпорациями развития.
В некоторых регионах количество таких проектов уже составляет от 80 до 100%, поясняет эксперт. По ее словам, лидеры в этой сфере – Магаданская, Нижегородская, Сахалинская, Мурманская, Орловская области и Пермский край. В 2022 г. Корпорация развития Магаданской области создала порядка 16 дочерних компаний под ГЧП-проекты, которые на конец июня заключили 13 концессионных соглашений на 51 млрд руб. Больше всего концессий по модели квази-ГЧП в коммунальной инфраструктуре, а меньше всего – в энергетике. Также в 2022 г. впервые такая схема применена в транспортной отрасли, отмечает Галактионова.
В июльском исследовании InfraOne Research (бывшее подразделение компании InfraOne) отмечается, что в России во время кризиса традиционно усиливается роль государства, поэтому активное применение такой модели – следствие «сложной экономической ситуации и одновременно антикризисная мера». Квази-ГЧП может быть хорошим способом ускоренного запуска проектов, в которые в будущем на любом этапе может быть привлечен частный партнер, говорится в обзоре.
Но, по мнению партнера, главы практики инфраструктуры и ГЧП Better Chance Александра Долгова, если проект изначально разрабатывался для реализации подконтрольным концеденту лицом, частным инвесторам может быть «очень сложно войти в проект в рамках законных процедур».
Для некапиталоемких социальных проектов в регионах с низкой бюджетной обеспеченностью такой подход действительно может быть оправдан, заявил «Ведомостям» представитель «ИнфраВЭБ» (входит в ВЭБ). Но, по словам источника в банковской структуре, регионы стали активно применять квази-ГЧП для многомиллиардных проектов с высокой бюджетной обеспеченностью, которые могли бы заинтересовать потенциальных инвесторов. В частности, речь идет о проектах модернизации электротранспорта в Нижнем Новгороде за 50 млрд руб. и строительства спортивной арены в Перми за 19,5 млрд руб. и т. п.
С точки зрения финансирующей организации компании с госучастием, обеспеченные необходимым объемом собственных средств и компетенциями в этой сфере, позволяют снизить уровень проектного риска и повысить привлекательность проекта, возражает директор по финансовому структурированию проектов Национального центра ГЧП Алексей Конгулов. Но финансовые структуры неохотно участвуют в таких проектах. Пока известен только один пример – предоставление заемного финансирования Дом.РФ для реализации концессий по строительству спортивных объектов и развитию водоснабжения и водоотведения в Магаданской области.
По мнению Долгова, дальнейшее распространения квази-ГЧП может привести к ограничению конкуренции. Это также создает большие риски увеличения долговой нагрузки субъектов и забалансовых обязательств их бюджетов, считает Галактионова.
Источник «Ведомостей», близкий к Минэкономразвития, утверждает, что ведомство такой подход не поддерживает. Представитель министерства заявил, что, несмотря на то что система ГЧП направлена в первую очередь на привлечение частных инвестиций, в законодательстве о концессионных соглашениях «отсутствует ограничение на участие организаций с долей государства в качестве концессионера». Представитель Минфина сказал «Ведомостям», что стороны ГЧП (независимо от их принадлежности) самостоятельно оценивают принимаемые на себя обязательства, в том числе «с учетом их влияния на сбалансированность бюджета и эффективность использования его средств».
Старший юрист компании «Рустам Курмаев и партнеры» Кирилл Барановский напоминает, что по закону концессионер должен быть выбран по итогам конкурса и обязан соответствовать требованиям конкурсной документации. Но, продолжает он, в России нередко концессионер под конкретный проект утверждается решением правительства без конкурса.
Для повышения прозрачности механизма концессионных соглашений и его инвестпривлекательности Минэкономразвития подготовило законопроект («Ведомости» писали о нем 13 февраля 2022 г.), который обяжет концедента – представителя власти, который выступает одной из сторон ГЧП, докладывать в федеральное или региональное министерство финансов о том, сколько средств может потребоваться из бюджета на выполнение обязательств по ГЧП или концессии. Он поддержан Минфином РФ и уже прошел первое чтение в Госдуме.