Незаконно, но для общего блага

В целях усмирения “налогового террора” правительство подготовило поправки в первую часть Налогового кодекса, призванные тщательнее регламентировать порядок проведения налоговых проверок. Но мало принять хорошие законы – надо добиться их соблюдения. Обеспечить исполнение требований Конституции и других законов призваны судебные органы. Как свидетельствует практика, судебная система стала одним из наиболее серьезных факторов, влияющих на налоговый климат. Все чаще суды руководствуются необходимостью защиты публичных интересов, понимая их по-своему. Суды не только снисходительно относятся к недостаткам в работе налоговых органов, но и сами готовы отказать налогоплательщикам в любых ситуациях, показавшихся сомнительными. Выявление опасных симптомов позволяет наметить и первоочередные шаги в деле улучшения взаимоотношений налогоплательщиков и государства. Без совершенствования работы судебной системы и системы налоговых органов налогоплательщики не будут чувствовать себя надежно защищенными.

1. Неэффективность досудебных процедур

Налогоплательщики редко обращаются с административными жалобами, поскольку, во-первых, вышестоящие налоговые органы неохотно отменяют решения своих подчиненных, во-вторых, обращение с такой жалобой не приостанавливает взыскание начисленных сумм. В этой ситуации налогоплательщики вынуждены спешить с заявлением в арбитражный суд – в надежде на то, что суд запретит взыскание до окончательного разрешения спора.

Поэтому основным способом урегулирования налоговых споров по-прежнему остается их рассмотрение в арбитражном суде. Однако такая ситуация не может не сказаться на работе судебной системы. По мнению советника президента России по правовым вопросам Вениамина Яковлева, помимо судебной, нужны иные процедуры разрешения административных споров, поскольку большое количество обращений в судебные органы приводит к их перегрузке и неизбежно отражается на доступности судебной защиты и качестве судебных решений .

Летом 2005 г. президент внес в Думу предложения, направленные на расширение способов разрешения налоговых споров, включая примирительные процедуры. Эти предложения не были поддержаны депутатами. Тем не менее вопрос совершенствования процедур урегулирования налоговых споров не снимается с повестки дня – он должен найти свое решение при рассмотрении правительственного законопроекта.

2. Обжалование при отсутствии перспектив

Несмотря на очевидную юридическую бесперспективность дела, например при наличии аналогичной судебной практики в пользу налогоплательщиков, налоговые органы подают жалобы в вышестоящие инстанции, что приводит к перегрузке судов, отвлечению налогоплательщиков, да и самих налоговых органов от своих основных задач.

Например, практически во всех судебных округах вынесены решения, согласно которым налогоплательщики не должны уплачивать НДС с суммы пеней, штрафов, процентов и иных санкций, полученных от неисполнительных покупателей (постановления Федерального арбитражного суда (ФАС) Уральского округа от 21.08.2003, ФАС Московского округа от 12.11.2003, ФАС Восточно-Сибирского округа от 27.08.2003, ФАС Северо-Западного округа от 20.11.2003 и др.). Тем не менее налоговые органы продолжают в ходе проверок начислять недоимки в подобных ситуациях.

Имели место и случаи, когда в отношении юристов налоговых органов возбуждались уголовные дела за то, что они не направили апелляционную или кассационную жалобу.

В числе объективных причин следует отметить то, что налоговые органы нередко необоснованно освобождаются судами от уплаты госпошлины в тех случаях, когда налоговые органы выступают в качестве ответчиков, подающих апелляционную или кассационную жалобу. Сейчас некоторые суды начинают вырабатывать правильный подход к решению данного вопроса, указывая, что в этих случаях статья 333.17 НК РФ не предусматривает освобождение налоговых органов от уплаты госпошлины (рекомендации Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Волго-Вятского округа, утвержденные президиумом от 7.07.2005, определение Верховного суда РФ от 1.03.2005). Однако в целях единообразной практики необходимо подготовить и направить разъяснение ВАС РФ о порядке взимания госпошлины в этом случае.

Другой причиной такого поведения налоговых органов служит то, что институт компенсации расходов на привлечение судебных представителей в настоящее время фактически не работает. Статья 110 АПК РФ устанавливает, что расходы на оплату услуг представителя взыскиваются с проигравшей стороны в разумных пределах, однако на практике они взыскиваются в символических пределах, например 2000 руб.

Кроме того, взыскание осуществляется за счет бюджетных средств, т. е. в итоге – за счет самих налогоплательщиков.

Необходимо провести исследование на данную тему с целью изучения причин такой ситуации, разработки критериев и механизмов определения разумных пределов, поскольку существующих разъяснений ВАС РФ по этому вопросу явно недостаточно.

3. Начисление недоимок “на авось”

Налоговые органы, заранее понимая, что действуют в определенных случаях незаконно, тем не менее выставляют налогоплательщикам претензии, рассчитывая, что некоторые налогоплательщики не будут спорить и часть начисленных сумм осядет в бюджете. Налицо подход: даже если незаконно, но для “общего блага”, то допустимо.

Такая ситуация возникла в условиях отсутствия персональной ответственности должностных лиц за намеренное незаконное изъятие (с фактической и юридической точки зрения – хищение) имущества налогоплательщика под видом взыскания налога. Существующих уголовно-правовых и административных запретов явно недостаточно, поэтому необходимо ввести специальную ответственность для должностных лиц государственных органов за преднамеренное изъятие чужого имущества, в том числе в рамках налоговых или иных публичных отношений.

4. Психологическое давление на судей

В связи с большим количеством отказов (74% дел по заявлениям налогоплательщиков) налоговые органы пошли не по пути повышения качества своей работы, а по пути запугивания налогоплательщиков и судей. Налогоплательщиков вынуждают отказываться от защиты своих прав в суде, возбуждая уголовные дела или угрожая их возбуждением.

Имеет место необоснованное направление представлений должностными лицами исполнительных органов власти в квалификационные коллегии судей. ККС, также находясь в обстановке страха, принимают решение о дисквалификации судей по совершенно надуманным обстоятельствам. За примерами далеко ходить не надо – они всем известны.

5. Затягивание судебных процессов

Представители налоговых органов с целью затягивания процессов нередко не являются в судебное заседание, предъявляют отзывы и доказательства накануне судебных заседаний, а не заранее, на стадии подготовки дела, затягивают проведение сверок, подают жалобы в последний день. Этому способствует перегруженность юристов налоговых органов, вызванная причинами, указанными в пунктах 2 и 3 (см. выше).

6. Выполнение судами не свойственных им функций

Судебные органы в ходе правосудия по налоговым спорам призваны проверять законность и обоснованность решений, действий (бездействия) налоговых органов. Нередко суды в ходе рассмотрения дел предлагают налоговым органам обратить внимание на определенные обстоятельства, подготовить дополнительные доказательства, выдвигают собственные аргументы неправоты налогоплательщиков, “дорабатывая” тем самым за налоговые органы.

Зафиксирован даже случай, когда суд по собственной инициативе (!) вынес решение о взыскании с налогоплательщика (пришедшего в суд за защитой от действий налоговых органов) и его контрагента (привлеченного судом в качестве третьего лица также по собственной инициативе) в доход государства всего полученного по сделке, показавшейся суду странной (решение Арбитражного суда г. Москвы от 29.11.2004), причем “все полученное по сделке” превышало сумму недоимки в 10 раз!

Тем самым суды участвуют в проведении проверки налогоплательщика и становятся административным придатком налоговых органов, что нарушает принцип разделения властей и принципы административного судопроизводства. Во многом такая ситуация объясняется и психологическим давлением на судей (см. п. 4), потому что даже если решение будет ошибочным, но в пользу бюджета, то рисков неблагоприятных последствий у судей меньше.

7. Использование неправовых доводов

Большинство налоговых споров сопровождается навешиванием ярлыков “недобросовестный налогоплательщик”, “схема”, “однодневка”, “лжеэкспорт”, “нарушение основ нравственности и правопорядка” и т. п. Налоговые органы считают, что эти термины освобождают их от доказывания фактических нарушений. Все эти категории имеют оценочный характер, т. е. оставляют слишком широкое поле для служебного и судебного усмотрения. Практически любой налогоплательщик сегодня может быть объявлен недобросовестным, поскольку общепризнанных критериев не существует. Необходимо принять меры к замене этих этических категорий на правовые и экономические.

8. Реализация незаконных решений силовыми методами

По статистике МВД, за первое полугодие 2005 г. количество возбужденных уголовных дел по налоговым составам УК РФ возросло на 47%, и это при том что все чаще налогоплательщики заявляют о принуждении их к уплате налогов. Такие заявления имеют под собой основу, так как большинство спорных ситуаций связано не с намеренным сокрытием объектов налогообложения, а с неуплатой налогов в условиях противоречивого законодательства.

Другой инструмент для выкручивания рук – статья 76 НК РФ, которая поз воляет заморозить все расходные операции по банковским счетам даже при наличии недоимки в один рубль или по причине почтового пробега в несколько дней, когда налоговая декларация направляется по почте. При этом не имеет никакого значения, что у налогового органа отсутствуют достаточные документально подтвержденные данные о том, что налогоплательщик попытается скрыться или скрыть свое имущество, не учитывается и размер недоимки, поскольку такие требования Кодексом не установлены.

Такое явное неравенство сторон препятствует справедливому разрешению налоговых конфликтов.

9. Неисполнение налоговыми органами судебных актов

Под разными формальными предлогами налоговые органы открыто не исполняют судебные решения или же скрыто препятствуют их исполнению. Речь идет как о судебных решениях, признавших решения налоговых органов незаконными, так и о судебных решениях, по которым налоговые органы обязаны вернуть налогоплательщику излишне уплаченные в бюджет суммы, а также о судебных определениях, которыми налоговым органам запрещается взыскивать суммы до рассмотрения дела судом. В результате налогоплательщики вынуждены обжаловать каждое действие налогового органа по взысканию (все новые и новые инкассовые поручения).

10. Оставление без оценки действий налоговых органов

Нередко налоговые органы к моменту рассмотрения дела в суде отзывают свои решения, требования, инкассовые поручения. В этой ситуации суды прекращают производство по делу в связи с отсутствием предмета. Однако имели место случаи, когда впоследствии налоговые органы вновь выносили решения и требования с тем же содержанием. Самое главное, что решения и действия налоговых органов остаются без должной правовой оценки со стороны государства. Если бы налоговые органы знали, что те или иные их действия уже получили негативную оценку суда, это позволило бы предотвратить новые нарушения (превентивная роль). Поэтому необходимо подготовить разъяснения ВАС РФ о том, что поскольку имел место факт вынесения решения, действия (бездействие), то налогоплательщик вправе защищать свои права и законные интересы путем обращения с заявлением о признании данного решения или действий неправомерными.

11. Непонимание рыночной специфики

Как налоговые органы, так и суды нередко не способны учесть, что в конкурентных условиях компании нередко вынуждены рисковать и не все их действия обязательно и непосредственно должны привести к получению эффекта в виде прибыли от конкретной сделки. При налоговом контроле нередко не учитывается значение различного рода скидок, рекламных акций и других маркетинговых инструментов, что свидетельствует о необходимости повышения экономической грамотности проверяющих.

12. Сложности с получением обеспечительных мер

В настоящее время в арбитражных судах складывается практика, когда обеспечительные меры (запрет взыскивать денежные средства с налогоплательщика до рассмотрения дела в суде) применяются в качестве исключения. Нередко суды отказывают даже в тех случаях, когда налогоплательщик предоставляет банковскую гарантию или другое встречное обеспечение (постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 25.02.2004, ФАС Поволжского округа от 14.12.2004 и др.). В результате организации находятся перед угрозой принудительного взыскания денежных средств со счетов в банке, что дестабилизирует экономическую деятельность организаций. Такая практика совершенно неоправданна, поскольку в случае обращения налогоплательщика в суд налицо спор, который, как свидетельствует официальная статистика ВАС РФ, как правило (в 74% случаев!) разрешается в пользу налогоплательщика. Подобная практика имеет место и в отношении крупнейших российских и иностранных компаний, обладающих хорошей деловой репутацией, огромными активами и открытой для пользователей отчетностью. Очевидно, что в отношении таких организаций нет веских оснований полагать, что данные организации попытаются скрыться или скрыть свое имущество.

Необходимо принять разъяснения ВАС РФ о допустимости и достаточности предоставления банковской гарантии в качестве встречного обеспечения, возможно также соответствующее уточнение в АПК РФ.