ДИЛЕММА ПРЕЗИДЕНТА: Трудности создания государств
Сила и полномочия японского государства сократились с 1980 г., в то время как в России при Борисе Ельцине они уменьшились катастрофически. Причем более важным в этих переменах стало именно уменьшение силы государства. В начале 1990-х гг. Мильтон Фридман советовал странам, расставшимся с коммунизмом: “Приватизируйте, приватизируйте, приватизируйте”. Теперь он говорит: “Я был не прав. Выясняется, что главенство закона, похоже, важнее, чем приватизация”.
Когда я писал эту статью, победитель президентских выборов в США еще не был известен. Впрочем, в одном мы можем быть уверены: новому президенту придется решать проблему несостоятельных государств (failed states) и тех стран, которые приближаются к этому состоянию.
“Вопрос о поддержке управления в слабых государствах, демократизации их законодательства, укреплении в них внутренне устойчивых государственных институтов” стал “центральным в современной международной политике”, замечает в своей великолепной новой книге “Строительство государства” Фрэнсис Фукуяма.
Профессор Фукуяма говорит, что эта задача так же важна, как и трудна. Она важна, потому что глобальная безопасность, не говоря уже об экономическом развитии, зависит от существования эффективных государств. Она трудна, потому что работа по созданию государств слишком комплексна. “Реалисты” заблуждаются, когда думают, что можно игнорировать императив “госстроительства”: Афганистан под управлением “Талибана” ясно это доказал. Но в равной степени ошибаются идеалисты, полагая, что нам известно, как выполнить это задание.
Восьмидесятые были десятилетием либерализации: главной целью стало сокращение размеров государственного вмешательства. Но, когда прошло время, стало очевидно, что еще более важно для государства – существовать, чем быть ограниченным. Анархия – это полная противоположность свободе. Это “война всех против всех”, как говорил Томас Гоббс.
Фукуяма сравнил современные государства по их силе и размеру полномочий. Например, в США сильное государство с ограниченными полномочиями, во Франции – сильное с широкими полномочиями, Советский Союз имел сильное государство с максимальными полномочиями, в Сьерра-Леоне отчаянно слабое государство с ограниченными полномочиями, а в Бразилии – слабое с широкими.
Фукуяма утверждает, что “сила государственных институтов в широком смысле важнее, чем число государственных функций”. Все же судьба СССР демонстрирует, что перебор с силой может и разрушить государство. Лучше не пытаться делать больше, чем можешь.
Получается, что требуется сильное государство, но с ограниченными полномочиями. Как его создать? Фукуяма разделяет необходимые условия на четыре категории: организационный план, структура политической системы, установление законности, культура. Все они связаны. Демократия не может существовать сама по себе, ограничиваясь сферой законодательства. Без эффективных госинститутов и развитой политической системы демократические выборы демонстрируют бессилие законов.
“Институциональное качество послевоенных агентств экономического планирования в Японии, Корее и на Тайване возникло не на основе технократических “инструкций для пользователя”, – пишет Фукуяма, – оно имело корни в бюрократической традиции, специфической для каждой страны и уходящей вглубь веков”. Те же самые институты не смогли бы добиться успеха в странах Центральной Африки и Латинской Америки, имеющих другие социальные и политические традиции.
Более того, утверждает Фукуяма, “недостаточный внутренний спрос на институты власти или институциональные реформы – единственное и самое важное препятствие на пути институционального развития бедных стран”. Это классическая проблема коллективного действия: даже если в долгосрочной перспективе все получат выгоду от желаемых перемен, корыстные интересы их заблокируют.
Внешнее давление также приводило к различным результатам в госстроительстве. Британия сумела создать эффективные институты в Индии, Гонконге и Сингапуре, но не сумела в Африке. США не нужно было строить государства в Германии и Японии. Достаточно было изменить основы законодательства в демократическом ключе. Но список стран, где США не сумели создать эффективные институты власти, длинен: Куба, Филиппины, Гаити, Доминиканская Республика, Мексика, Панама, Никарагуа, Южный Вьетнам. Не лучше и итог работы международных институтов, предоставляющих помощь на определенных условиях.
Фукуяма объясняет трудности создания работающих административных институтов, сравнивая два фактора, которые влияют на возможность их контролировать: их специфику и объем деятельности. Центральные банки очень специфичны, но делают немного. Поэтому сравнительно легко основать хороший центральный банк. Начальное образование и суды имеют низкую специфику, но здесь совершается больше действий. Поэтому такие институты тяжело создавать: их успех зависит от благоразумия каждого судьи в каждом суде и каждого учителя в каждом классе. Решение этой проблемы требует и внешнего надзора, и внутренних норм. Но ни одна стратегия не идеальна.
Фукуяма замечает, что в Ираке администрация США проигнорировала уроки восстановления государств после конфликтов. Но не только в этом дело. “США и международное сообщество не продвинулись сильно вперед в создании устойчивых государств ни в одной из стран, которые они решили перестроить”, – утверждает Фукуяма. В ходе перестройки эти страны обессилели. В Боснии, Косове и Афганистане возникли “квазипостоянные, квазиколониальные отношения”.
Имперская политика постепенно затягивает США не потому, что она позволяет им реализовать демократические имперские фантазии, а как раз потому, что она не позволяет этого сделать. Забота о безопасности привела США к тому, что они теперь впутаны в конфликты по всему Ближнему Востоку и Центральной Азии. Но безопасность не единственная причина для интервенции за рубеж. Это еще и экономика, и права человека.
Вмешательство силы требуется, как замечает Фукуяма, для реализации принципов главенства закона и сохранения мирового порядка. Если внешние силы появляются там, где местные потерпели неудачу, все заканчивается искушениями и проблемами империи. Если они не появляются, жизнь омрачается страхом анархии. Эта жесточайшая дилемма стоит перед нынешними политиками. Качество любого президента проявится в том, насколько творчески он готов подойти к ее решению. (FT, 3.11.2004, Олег Черницкий)