АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: Без регламента
Последний месяц нам пришлось часто бывать в одном из федеральных министерств для согласования некоего проекта. Не по одному разу посещали одних и тех же работников, которые нас же вопрошали - а чьи визы вам еще понадобятся? Время уходило, проект существенно подрезался до казенных фраз, творческие выпады наказывались. Любой из намерившихся решить свою проблему при помощи государства сталкивается с ожившими героями Салтыкова-Щедрина. Проволочки, некомпетентность, лень и думы о себе, а не о государстве - вот типичная народная характеристика государственного аппарата. Как ни жаль, в ней большая доля правды. Однако проблема функционирования государства, проблема отсутствия в аппарате четких процедур принятия решений, несогласованность действий различных подразделений - проблема не только личностная и социальная. Она имеет правовой аспект, в какой-то мере "оправдывающий" чиновников. В самом деле, чем должен руководствоваться в своей деятельности госслужащий и как правильно оценить его действия, если критерии оценки существуют не на бумаге, а лишь в воображении? Поступая на службу, чиновник должен четко знать свои функции, права и ответственность. Но у нас до сих пор нет закона о федеральных органах исполнительной власти. В министерствах не всегда четко распределены обязанности между структурными подразделениями и работниками. Не сразу найдешь и распорядок работы. Совершенно очевидна необходимость четких регламентов и положений, важны и процедуры рассмотрения вопросов и принятия решений. Отдельными мерами тут не обойтись. Если нет четкости в работе даже одного министерства, то что говорить о вопросах, требующих взаимодействия нескольких госорганов? К примеру, строительство фабрики только на стадии проекта задействует и архитектурное управление, и земельный комитет, и экологические органы. Многочисленные экспертизы, согласования и визы чиновников становятся для предпринимателей золотыми. Может, потому и фабрики в стране строятся нечасто? Неправильно считать, что чрезмерный бюрократизм - российский эксклюзив. Законы Паркинсона действуют везде. Но многие страны решают подобные проблемы законодательным путем. Так, в Швейцарии, США, Германии, Польше и других странах действуют законы об административных процедурах и даже кодексы, упорядочивающие взаимоотношения власти и гражданина. В инициативном порядке на факультете права Высшей школы экономики мы разработали законопроект об организации деятельности государственных и муниципальных органов и типичных процедурах их отношений с гражданами и юридическими лицами. Проект проходит первое обсуждение.
Административная реформа должна проводиться системно и последовательно. Прежде всего нужно продумать, какая система органов необходима на федеральном и региональном уровнях, а не перекраивать органы для решения текущих задач - например, ужесточения финансового контроля. Законы об исполнительных органах и положения о министерствах должны стать работающими правилами, а не документами, покрытыми пылью. Необходимы четкие функциональные и организационные процедуры деятельности ведомственных и местных органов. Тогда предприниматель будет точно знать, кто и как решает интересующие его экономические вопросы. Всякий обратившийся в государственный орган должен быть заранее знаком с правилами принятия решений и иметь законную гарантию своих прав. Нужно принять законы о порядке рассмотрения обращений граждан и о предоставлении им публичной информации при помощи Интернета и технологий "электронного правительства". Сейчас мы на пороге административной реформы. Сначала нужно определить объект реформирования. Это прежде всего управление государственными делами в сфере экономики, социальных и международных отношений. Объем и характер функций управления должны меняться - где мягко, а где жестко. Для этого потребуется вносить изменения в систему органов власти на федеральном и региональном уровне. Осуществление административной реформы позволит и гражданину, и бизнесу ощутить положительные перемены от работы чиновников. Авторы - старший научный сотрудник Института государства и права РАН; первый замдиректора Института законодательства и сравнительного правоведения