Людмила Майкова, председатель Федерального арбитражного суда Московского округа
Федеральный арбитражный суд Московского округа (ФАС МО) – единственный региональный суд страны, по своему влиянию сравнимый с высшими судебными инстанциями страны. В нем разбираются споры крупнейших компаний, и неудивительно, что к мнению ФАС МО прислушиваются коллеги из других регионов. Его методические рекомендации по возмещению НДС обсуждали активнее многих решений Высшего арбитражного суда (ВАС). С момента образования ФАС МО в 1995 г. его возглавляет Людмила Майкова, всю жизнь посвятившая судейской деятельности. В интервью “Ведомостям” она неожиданно призналась, что стараниями исполнительной власти суды превращаются в управление налоговой службы. Исправить ситуацию должны российские законодатели.
“Никакого классицизма”
– Поддерживает ли московское правительство ваш суд деньгами?
– Деньгами правительство Москвы суды не поддерживает, но оно обязано помогать в размещении судов, поскольку его задача – содействие обеспечению доступа к правосудию жителей. Основная часть здания, в котором мы располагаемся сейчас вместе с Арбитражным судом Московской области, находится в федеральной собственности, а часть – в собственности Москвы. Но вскоре областной суд останется здесь один, а мы переедем в новое здание, которое принадлежит городу. Это уникальное строение, состоящее из двух корпусов, необычное по архитектуре, прозрачное – никакого классицизма. В нем будут созданы условия не только для работников суда, но и для людей, которые приходят в суд. Во втором корпусе будут огромный пресс-центр для работы журналистов, залы судебных заседаний. Двери в залы будут оснащены на западный манер окошком, через которое можно посмотреть, слушается дело или рассмотрение закончилось. Доступ в здание будет свободным, а не по пропускам, как сейчас. Нужно будет только пройти через рамку металлоискателя, а охрана просветит вещи на рентгеновской установке и запишет данные посетителя. Сразу за пропускным пунктом будут два информационных киоска, где можно получить любые сведения, связанные с рассмотрением дел.
– И когда вы переезжаете?
– Думаю, в ноябре. Скоро будем перерезать ленточку.
– А существует ли зависимость московских судов от местной власти?
– Это миф. Наш суд действует уже 11 лет, он работает на Москву и Подмосковье, но ни [губернатор Московской области Борис] Громов, ни [мэр Москвы Юрий] Лужков никогда даже не пытались повлиять на разрешение каких-либо споров.
– А их подчиненные?
– Подчиненные тем более! Они слишком боятся Лужкова и Громова. Вот федеральные чиновники пытаются давить. Но я сразу задаю им вопрос: “Я должна вызвать судью и что-то ему приказать? Вы мне скажите, что я должна сделать, и, если это в рамках закона, я это сделаю”. И такие разговоры закончились, звонки прекратились.
– О каких чиновниках идет речь?
– О людях, которые преследуют свои интересы, прикрываясь интересами государства. Не власть давит на суды, а люди, которые думают, что их звонок что-то решит. Но миф об административном ресурсе живуч. Как-то позвонила женщина, которая просила соединить со мной. Представившись секретарем [председателя ВАС] Антона Александровича [Иванова], она сказала, что он просил ее связаться со мной, чтобы повлиять на исход одного дела. Я-то сразу все поняла. Во-первых, этого не могло быть по определению, во-вторых, секретарь такого делать не может. Но ведь эта женщина – как оказалось, она бывший работник прокуратуры – была уверена, что ей удастся переговорить со мной, сославшись на Иванова, и проблема будет положительно для нее решена. Вот насколько устойчив миф об административном ресурсе.
– Его подтверждают и сами судьи. Пленум ВАС готовит постановление, чтобы защитить суды от внезапных проверок Росфиннадзора, а летом Роспотребнадзор закрыл столовую Арбитражного суда Московской области.
– Это нас касается непосредственно, поскольку мы находимся в том же здании. Действительно, сегодня мы испытываем косвенное давление со стороны органов исполнительной власти, которые, с одной стороны, осуществляют контроль, а с другой – являются участниками процесса. И закрытие столовой я расцениваю исключительно как давление на областной суд, в котором в это время по жалобе предпринимателей рассматривалось дело о поставке грузинского вина, ввоз которого был запрещен. Причем решение еще не было вынесено, судья лишь отложил рассмотрение дела для выяснения дополнительных обстоятельств, и сразу же пришла санэпидемстанция. Трудно поверить, что это совпадение.
Никто не сомневается, что суды должны проверяться, в том числе как получатели бюджетных средств. Вопрос в том, должен это делать участник процесса или же нейтральное лицо, такое как Счетная палата. Часто ведь проверки Счетной палаты и Росфиннадзора дублируют другу друга. Лучше бы закрепить в законе, что финансовую деятельность судов инспектирует Счетная палата. Но пока это не следует из Бюджетного кодекса. ВАС решил разъяснить, как поступать председателям судов, когда они сталкиваются с проверками органов финансового контроля. Поскольку план финансовых проверок утверждается на год вперед, то он мог бы согласовываться с председателем ВАС, который также является главным распределителем бюджетных средств, выделенных арбитражным судам. Что касается других органов, например госпожнадзора, санэпиднадзора, то, конечно, они вправе проверять суды. Но их проверки должны быть или плановыми, или иметь обоснование и не проводиться во время рассмотрения дел с их участием.
“Должно быть четкое
разделение ветвей власти”
– Суды в данном случае оказались на месте предпринимателей, которые постоянно жалуются, что подобные проверки мешают им работать. Неслучайно более 70% дел, которые рассматриваются в арбитражных судах, – это административные споры, хотя создавались арбитражи для рассмотрения споров между предпринимателями.
– В Московском регионе несколько другие показатели – порядка 50%. Но и это очень много. Налоговых дел – а это основная категория административных споров – очень много. И нас это не может не беспокоить.
– А в чем причина?
– Сложилась парадоксальная ситуация: должно быть четкое разделение ветвей власти, однако органы исполнительной власти не всегда четко и правильно выполняют свои функции, пытаясь возложить их на суды. Исполнительная власть допускает ошибки, не может обеспечить надлежащего контроля, и в итоге за нее это делает суд. Налоговые органы как бы страхуются: мы вынесли решение, а суд пусть потом разберется, правы мы или нет, причем даже по делам, по которым уже сложилась судебная практика, непременно нужно дойти вплоть до высшей инстанции. Другой пример – налоговые органы через суд пытаются ликвидировать несуществующих должников, хотя по закону они должны делать это сами. Юрлица давно уже нет, операции по его счетам не ведутся несколько лет, а его ликвидация все равно осуществляется в судебном порядке. Причем практика показывает бесперспективность таких процессов. А ведь судебный процесс – это длительная и дорогостоящая процедура, не приспособленная для решения мелких вопросов. Суд должен разбирать реальные споры, сосредоточиться на разрешении сложных конфликтов, а его превращают в еще одно управление налоговой службы, занимающееся исправлением ошибок ее сотрудников.
– С этого года незначительные налоговые штрафы взыскиваются в административном порядке. Это привело к снижению нагрузки на суды?
– Во всяком случае, нет бурного роста числа налоговых споров. Несколько лет назад рост составлял примерно 30% в год, постепенно он снижался, а в этом году впервые остановился. В первом полугодии нашим судом было рассмотрено 2810 налоговых споров, т. е. 42% от общего числа дел. А за 2005 г. – 5835 дел, т. е. 41%. Мы объясняем стабилизацию именно изменением порядка взыскания штрафов. Может быть, это произошло и благодаря улучшению работы налоговых органов, но комментировать не берусь.
– С нового года вступят в силу поправки в Налоговый кодекс (НК), согласно которым налогоплательщики смогут оспорить любой штраф. Это приведет к росту нагрузки на суды?
– Да, количество дел опять будет расти.
– Корпоративные юристы часто жалуются, что судьям не хватает квалификации для рассмотрения сложных экономических споров. Справедливая критика?
– Я согласна, что судьям не хватает квалификации для проведения камеральной налоговой проверки. Но этим должны заниматься налоговые органы, а не суд. Допустим, налоговый орган отказал в возмещении НДС, так как ему не были представлены документы, необходимые для получения возмещения. То есть налогоплательщик не подтвердил свое право на льготу. Задача суда – разобраться, были или нет представлены эти документы, т. е. проверить компетенцию и законность действий госоргана. Для этого, уверена, квалификации судей хватает. А вот для проведения финансовой проверки нужны совсем другие знания и опыт.
“На практике
получается наоборот”
– Этой зимой ваш суд утвердил методические рекомендации, согласно которым судьи не должны рассматривать документы, которые не были представлены в налоговые органы для обоснования права на возмещение НДС. Юристы говорят, что вы ограничили право компаний на судебную защиту и что суды округа не обязаны применять эти рекомендации.
– Методические рекомендации окружного суда необязательны, конечно, для судов региона, но они дают представление о сложившейся практике. Согласитесь, что не должно быть разного толкования одной и той же нормы права. И окружные суды вынуждены решать вопросы, по которым еще не сформирована практика ВАС, определять какие-то ориентиры для судов.
Что касается вашего вопроса, то данные рекомендации соответствуют практике ВАС. Наша задача – проверить, не нарушил ли налоговый орган закон, вынося решение об отказе в возмещении НДС. Налоговому органу не были представлены документы, подтверждающие право на льготу. Какой же закон он нарушил, отказав в возмещении НДС? Никакой. Почему же мы должны признавать решение налогового органа незаконным? Другое дело, если налоговый орган запросил документы, представление которых по закону не требуется.
– Но Конституционный суд (КС) недавно вынес иное решение. Согласно определению, которое готовится в КС, суды все же должны принимать такие документы?
– Я слышала про это определение, но окончательный текст не готов, и я не знаю, каким он будет. Я хочу подчеркнуть, что президиум ВАС по этому вопросу уже неоднократно высказывался.
– А если речь идет не о возмещении экспортного НДС, а о праве на вычет внутреннего НДС? В НК нет перечня документов, необходимых для получения этого вычета, и налоговые органы часто требуют от предпринимателей просто огромный объем материалов, собрать которые практически невозможно. Надежда была только на суд, теперь ее нет.
– Да, в НК нет четкого перечня документов, необходимых для вычета внутреннего НДС. Наверное, нужно предусмотреть механизм отмены налоговым органом своего решения на основании документов, которые впоследствии появились в распоряжении компании. Может, стоит прописать некую форму предварительного решения об отказе в возмещении или вычете из-за отсутствия полного пакета документов, подтверждающих льготу. И в таком решении мог бы устанавливаться срок для предоставления дополнительных материалов. Но пока такого порядка нет, суд не может подменять собой законодателя.
– Это жесткая позиция по отношению к налогоплательщикам, потому что к налоговым органам суды относятся снисходительно. Вы согласны с этим?
– Согласна. По Арбитражному процессуальному кодексу (АПК) в делах, вытекающих из административно-правовых отношений, к которым относятся и налоговые дела, принцип состязательности не применим. И если налоговый орган не представил какие-то документы, которые он обязан представить в обоснование своей позиции, то по АПК суд обязан запросить у него эти материалы. Я считаю, что, конечно, это неправильно, но таков закон. Парадокс в том, что, создавая эту норму, законодатель исходил из того, что в административно-правовых отношениях одна сторона слабая, а другая – сильная. Сильная – это государство, и, чтобы защитить интересы слабого, суд запрашивает дополнительные материалы, чтобы помочь подтвердить права налогоплательщика на льготу. Но на практике получается наоборот, и суд как бы предоставляет налоговому органу возможность исправить ошибку, найти дополнительные доказательства своей правоты. Выходит, что суд и здесь содействует выполнению функций исполнительной власти, а в ряде случаев их выполняет.
– Из ваших слов следует, что принцип разделения властей не работает. Вы считаете, что эти нормы АПК противоречат Конституции?
– Нормы конституционны, потому что направлены на обеспечение защиты слабой стороны. Но судебная практика пошла, на мой взгляд, по другому пути.
– Но суды ведь могут ее изменить.
– Могут, но это не во власти ФАС МО.
– Может быть, пленум ВАС мог бы принять разъяснения по этому поводу?
– Думаю, что это возможно. Вообще, с суда нужно снять все, что вынуждает его подменять собой исполнительную власть. В сложившейся ситуации суды фактически превращены в придаток налоговых органов. Я уже говорила, что нередко нам приходится за них осуществлять налоговый контроль.
“А что такое законная
оптимизация?”
– Часто налоговые органы отказывают в применении льгот и возмещении НДС из-за того, что НДС не был уплачен поставщиками добросовестных налогоплательщиков. Бизнес считает это одной из самых актуальных налоговых проблем. ВАС готовит постановление пленума о делах, касающихся добросовестности. В проекте делается попытка вывести понятие “добросовестность” из оборота, его меняют на понятие “необоснованная налоговая выгода”. Изменит ли это ситуацию?
– Я не вижу, чем различаются эти два понятия и что изменится от замены “добросовестности” на “необоснованную налоговую выгоду” или на “деловую цель”. Да, “добросовестность” – нравственная категория, но это понятие используется, например, в Гражданском кодексе. В любом случае речь идет о констатации налогового нарушения, и от замены термина суть нарушения не меняется. Речь идет об оптимизации налогового бремени, когда деятельность компании направлена именно на то, чтобы заплатить меньше налогов.
Я могу сказать, что почти во всех делах по оптимизации, по поводу которых так часто жалуются компании и юристы, есть элементы недобросовестности. И суд не вынесет решение о недобросовестности налогоплательщика лишь потому, что его поставщик не уплатил НДС. Уверяю вас, что в таких делах были и сопутствующие обстоятельства, которые указывали на недобросовестность налогоплательщика. Я согласна с тем, что наказание одного налогоплательщика за действия другого может показаться несправедливым. Но согласитесь, что предприниматель, который рискует своим имуществом, все же должен проявлять осмотрительность и разумность и нести ответственность за свои действия, в том числе выбирая контрагента. Если им оказалась фирма-однодневка, созданная для ухода от налогов, то компания может понести ответственность за ее действия. Но одного несуществующего поставщика недостаточно для отказа в возмещении НДС.
– Почему налогоплательщик должен нести ответственность за законную оптимизацию налогового бремени?
– А что такое законная оптимизация? Может кто-то привести хотя бы один пример? На практике мы с таким не сталкивалась. Могу вам привести пример такой “оптимизации”. Созданные на Байконуре компании якобы арендовали нефтяные емкости для хранения нефтепродукции и пользовались налоговыми льготами, которые предоставляет этот регион. Но в действительности, как установил суд, все это происходило только на бумаге и лишь для того, чтобы получить льготы, так как фирмы не имели даже мощностей для производства нефтепродуктов и, соответственно, своих оборотов. Перерабатывали нефть на самом деле компании, у которых эти фирмы и взяли оборудование в аренду. На бумаге же все обороты шли на фирму, которая находится на Байконуре и не платит налоги. Вот вам и “законная оптимизация”.
Я считаю, что в НК должно быть четко определено, каким образом можно уменьшать налогообложение и какие способы запрещены. Пусть в законе будут два таких перечня. Я вообще против подхода: все, что не отражено в законе, не запрещено или разрешено. Особенно если речь идет об административных отношениях. Все должно быть предельно ясно прописано в законе.
– А если новые способы от ухода появятся?
– Именно поэтому в законе и должны быть определены разрешенные способы оптимизации. Все остальное запрещено.