ЭНЕРГЕТИКА: Как построить атом

Соглашаясь препятствовать созданию ядерного оружия третьими странами (в частности, Ираном), Россия готова ограничить распространение ядерных технологий. На недавней сессии МАГАТЭ глава Росатома Сергей Кириенко заявил, что Россия и МАГАТЭ в ближайшее время займутся созданием международного центра по обогащению урана на территории России. Для этого центра уже выбрана площадка в Ангарске на базе местного электрохимического комбината. Однако создание ядерного СП с привлечением иностранного капитала упирается в законодательные ограничения. Будут ли они преодолены и как пойдет начатая Кириенко реформа атомной отрасли, во многом зависит от судьбы разработанного Росатомом законопроекта “Об особенностях управления, распоряжения имуществом и акциями организаций ядерного энергопромышленного комплекса”.

Что такое атомная отрасль

28 сентября 1942 г. Государственный комитет обороны СССР выпустил распоряжение “Об организации работ по урану” и одобрил создание при Академии наук специальной лаборатории атомного ядра. Этот день считается днем рождения атомной отрасли страны и отмечается как профессиональный праздник.

Ядерные исследования в России стали вестись в самом начале XX в. В Советском Союзе они особенно активизировались в 1940-х гг. в связи с созданием атомной бомбы: именно на это была нацелена создающаяся атомная промышленность. Когда цель была достигнута, появились дополнительные задачи использования атомной энергии, прежде всего в энергетических целях, и атомная промышленность диверсифицировалась в широкомасштабную, как тогда говорили, “отрасль народного хозяйства”. Большая часть потенциала советской атомной науки и техники была сосредоточена в тогдашнем Министерстве среднего машиностроения, чаще именуемом Средмаш. Ключевая роль этого ведомства сохранилась даже после развала СССР и при всех реорганизациях российского правительства. Атомное ведомство лишь переименовывалось сначала в Минатом, потом в Росатом.

При этом научно-исследовательские и проектные работы, изготовление оборудования для ядерных установок велись и в других министерствах и ведомствах. Есть основания говорить о российском атомном пуле, понимая под этим термином всю совокупность организаций, чья деятельность связана с использованием ядерных и/или радиоактивных материалов.

Кроме Росатома это Министерство обороны; Федеральное агентство по промышленности (в частности, Управление судостроительной промышленности и Управление гражданских отраслей промышленности); Министерство промышленности, науки и технологий; Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Российская академия наук.

Непосредственное отношение к атомному пулу имеют государственные органы регулирования ядерной, технической и экологической безопасности, такие как Ростехнадзор и пожарный надзор.

Это многообразие вкупе с непрозрачностью многих государственных структур затрудняет развитие отрасли в условиях рынка. Дальнейший прогресс атомной науки и техники требует реформирования российского атомного пула, прежде всего посредством акционирования и приватизации входящих в него предприятий. Акционерное общество (АО) даже со стопроцентным участием государства имеет больший контроль со стороны государства и больше маневренности для достижения успехов на рынках, как внутренних, так и внешних.

Проблема собственности

В России исключительная федеральная собственность на подавляющее большинство объектов в области использования атомной энергии была еще в 1995 г. закреплена в статье 5 закона “Об использовании атомной энергии”. Она гласит: “В федеральной собственности находятся: все ядерные материалы; радиоактивные отходы, содержащие ядерные материалы; имеющие оборонное назначение ядерные установки, радиационные источники и пункты хранения. Не имеющие оборонного назначения ядерные установки и пункты хранения находятся в федеральной собственности, если иное не установлено законом”.

Последняя оговорка допускает в принципе частную собственность на ядерные установки, однако подобная возможность до сих пор не была реализована. Тем не менее в отдельных случаях это имеет место в явочном порядке. Например, на ОАО “Машиностроительный завод” в г. Электростали Московской области эксплуатируются печи для восстановления урана из гексафторидных соединений, купленные за границей на частные средства.

Правда, в последние годы ситуация в стране явно нормализовалась, частная собственность находится под жестким (может быть, даже чересчур жестким) контролем со стороны государства и к вопросу собственности в атомной отрасли следует вернуться с новых позиций, учитывая необходимость ускоренного развития ядерной энергетики.

По поводу приватизации предприятий российского атомного пула в последние годы принят ряд нормативно-правовых актов – указов президента и постановлений правительства. Они закрепляли стратегически важные предприятия ядерного комплекса в собственности государства. На данный момент существует перечень стратегических предприятий и акционерных обществ. Правительство РФ может включать в план приватизации стратегические предприятия и акционерные общества только после соответствующего решения президента.

Особо следует сказать о предприятиях, осуществляющих деятельность в области добычи и переработки урана, а также изготавливающих ядерные топливные сборки, которые были объединены в рамках концерна “Твэл”. Поскольку эти предприятия и сам концерн были запрещены к приватизации, то по “Твэлу” был издан специальный указ президента РФ в 1996 г. Все его 100% акций были закреплены за государством. Десятилетний опыт работы концерна в виде акционерного общества позволяет сделать вывод об эффективности этой организационно-правовой формы.

Минусы реформы

После назначения Сергея Кириенко на пост руководителя Росатома в этом году в прессе появились многочисленные сообщения о реформировании атомной отрасли. Сообщалось, в частности, о реанимации проекта бывшего главы Минатома Евгения Адамова, согласно которому гражданские активы должны быть акционированы, разделены на несколько холдингов по функциональному признаку и переданы в управление компании “Атомпром”.

Предполагается, что “Атомпром” будет 100%-ной государственной компанией. Акции более мелких компаний будут переданы в соответствующие структуры холдингов. Сами холдинги займутся эксплуатацией атомных станций, добычей урана и изготовлением ядерного топлива, а также проектированием атомных объектов и производством оборудования для АЭС. Ожидается, что эксплуатационный холдинг возглавит “Росэнергоатом”, который сейчас управляет 10 российскими АЭС.

Для законодательного обеспечения реформы Росатомом подготовлен законопроект, которым предусматривается преобразование большей части ФГУПов в открытые акционерные общества. Кроме того, подготовленный законопроект разрешает отдельным российским компаниям распоряжаться ядерными материалами, пунктами хранения таких материалов и ядерными установками. Список этих компаний предполагается отдать на утверждение президенту. Предложенный документ жестко ограничивает распоряжение атомными объектами, принадлежащими частному бизнесу. Российские компании не смогут передавать в аренду или безвозмездное пользование ядерные реакторы и хранилища отработанного ядерного топлива. Кроме того, у правительства останется право временного ввода непосредственного госуправления на таких объектах на случай чрезвычайного положения.

Предложенный руководством Росатома вариант реформирования отрасли вызывает ряд сомнений в его эффективности.

Во-первых, нет четких критериев и простых способов для разделения предприятий на “мирный” (гражданский) и “военный” атом. Этим, в частности, объясняется разрыв в технологической цепочке производства ядерного топлива, когда добыча природного урана и фабрикация топливных сборок выполняются на предприятиях гражданского АО “Твэл”, а небольшое обогащение урана “горючим” 235-м изотопом делается на сторонних заводах, где одновременно получается уран более высокого обогащения до оборонных кондиций.

Во-вторых, положительный опыт реструктуризации и акционирования гражданской части атомных отраслей на Западе базировался, в первую очередь, на реальной независимости регулирующих органов, которые имеют свой достаточный бюджет для независимых проверок, контроля и исследований для обоснования сертификации и лицензирования. Наш Гостехнадзор не имеет такой возможности ни по деньгам, ни по структуре, поэтому корпоративные интересы могут стать выше приоритета безопасности. Следовательно, реформа Росатома должна подкрепляться и реформой регулирующих органов.

В-третьих, из представленного проекта реформы не ясно, что кроме прямой бюджетной поддержки правительства увеличит инвестиционный потенциал отрасли. Возможность финансировать строительство АЭС без права на их собственность лишь под гарантии долгосрочных поставок электроэнергии по фиксированной цене не многим покажется привлекательной и, вообще говоря, не требует реформирования атомной отрасли.

Руководство Росатома предлагает соответствующие федеральные целевые программы. Но акционирование только усложнит данный процесс, так как бюджетные средства будут направляться в АО, где уже сейчас есть частные дольщики. Для кредитов нет залоговой базы в силу специфики основных средств. Частный капитал, даже после принятия “туннельного закона”, ждут такие проблемы, как необходимость формирования накопительных фондов для обращения с РАО и ОЯТ, обязательства по реабилитации территорий после снятия с эксплуатации ядерных объектов, а также неопределенность с законодательным обеспечением требований по безопасности (сертификация, лицензирование).

Наконец, неясна судьба многочисленных НИИ, КБ и проектных институтов отрасли. Опыт частичного акционирования показал полную потерю интереса к научным организациям, научным разработкам и даже к научно-техническому мониторингу безопасности. Это справедливо также и по отношению к подготовке кадров.

Предлагаем поправить

Представляется целесообразным реализовать следующий предварительный сценарий для реструктуризации отрасли:

принять закон “О государственной поддержке инновационного развития атомной энергетики”. Это гарантирует в значительной степени стабильность политики по отношению к атомной отрасли независимо от личностей в правительстве;

законодательно разрешить юридическим лицам иметь в собственности делящиеся материалы и установки гражданского назначения, ограничив доступ к переделам по обогащению и четко определив номенклатуру и количество ядерных материалов, находящихся в собственности юридических лиц в конкретный временной интервал;

ускоренно определиться с требованиями по безопасности, определяющими качество работ, конструкций и материалов (для сертификации) и порядок лицензирования новых технологий (или завершить переход на технические регламенты или остаться на ГОСТах и ОСТах);

разработать критерии отнесения предприятий и отдельных производств к ядерному оружейному комплексу, имея в виду четкое соблюдение принципов нераспространения оружия массового поражения;

разработать концепцию реформирования атомного пула, включая не только Росатом, с целью решения не только текущих, но и перспективных проблем.

Только после этого, с понятными ограничениями и требованиями, можно переходить к реструктуризации отрасли.