Дожить до 2030 г.

«Ведомостям» удалось ознакомиться с Бюджетной стратегией России до 2030 г., которую подготовил и вчера направил в правительство Минфин. Стратегия предполагает, что доходы и расходы будут падать. Низкие цены на нефть не позволят бюджету нарастить объемы резервов до докризисного уровня, но их будет достаточно, чтобы профинансировать все обязательства, если цены на нефть вдруг снова упадут.

Минфин сделал расчеты на такой случай. Сценариев три, все начинаются в 2016 г. - кратковременное падение цен на нефть до $60/барр., падение на несколько лет до $80/барр. с последующим ростом и падение до $80/барр. с минимальным восстановлением. Расчеты показывают, что все расходные обязательства будут профинансированы.

В первую очередь во всех вариантах сокращаются условно-утвержденные расходы, в случае резкого падения понадобятся средства резервного фонда. Правда, пока в нем не накоплено 7% ВВП, средств хватит только на относительно короткое время. Поэтому если цена на нефть упадет вдвое в период до 2019 г., то на первый год хватит средств фонда, а на второй придется сокращать расходы. К 2019 г., если не случится кризиса, объем резервного фонда превысит ненефтегазовый дефицит бюджета, а к 2020 г. достигнет 7% ВВП.

Фонд национального благосостояния все это время пополняться не будет. Использовать его до 2020 г. для финансирования различных проектов нецелесообразно, считает Минфин: во-первых, практики реализации самоокупаемых проектов нет, во-вторых, есть риски пенсионной системы, для хеджирования которых фонд национального благосостояния и предназначен.

Из него уже планируется выделить 450 млрд руб. на инфраструктуру (высокоскоростную магистраль Москва - Казань, Центральную кольцевую автодорогу, Восточный полигон), и этим необходимо ограничиться.

К чему готовиться

Основой для Бюджетной стратегии стал «инновационный» сценарий долгосрочного макропрогноза Минэкономразвития, одобренный правительством в марте.

Доходы бюджетной системы, по расчетам Минфина, к 2030 г. сократятся с 37 до 30% ВВП, или на 18%, в том числе федерального бюджета - почти на треть, а Пенсионного фонда - более чем на 40% (см. графики на стр. 04). При этом нефтегазовые доходы упадут с 8,8% ВВП до 3,8% ВВП к 2030 г.

И федеральный бюджет, и бюджеты регионов будут дефицитными до 2030 г. Дефицит финансируется за счет госдолга и доходов от приватизации, объем которых будет сокращаться, к 2018 г. - до нуля: к тому времени все, что можно, приватизируют. Госзаймы станут безальтернативным источником финансирования дефицита, и безопасный уровень госдолга Минфин оценивает в 15% ВВП. Чтобы уровень дефицита оставался приемлемым, объем расходов в отношении к ВВП также будет сокращаться.

Но «инновационный» сценарий, предусматривающий рост в среднем на 5,4% в 2013-2030 гг., слишком оптимистичен, замечает Минфин. Ситуация складывается не столь благоприятно: за первое полугодие 2013 г. экономика выросла всего на 1,4%, а за весь 2013 год, согласно уточненному прогнозу, рост составит 1,8%. Средние темпы 2014-2016 гг. тоже окажутся ниже, чем ожидалось еще весной. Поэтому к бюджетному планированию нужно подходить более консервативно. Соблюдения бюджетного правила (фактически занижающего прогнозные цены на нефть при составлении бюджета) недостаточно: долгосрочные риски требуют дополнительных ограничений, пишет Минфин.

Сейчас при планировании бюджета консервируется 5% расходов (те самые «условно-утвержденные») - их можно безболезненно сократить, если доходов не хватает. Минфин предлагает увеличить этот резерв, добавив к нему разницу между расходами по инновационному и консервативному вариантам макропрогноза. Это означает, что базовым вариантом для проектировок бюджета становится не умеренно-оптимистичный «инновационный», как было до сих пор, а консервативный вариант прогноза.

С учетом перехода на «программный бюджет», устанавливающий предельный объем расходов по каждой из 40 программ на весь период их действия, консервативный расчет бюджета позволит более гибко распределять объемы расходов по годам. Например, расчеты по консервативному прогнозу показывают, что в 2017-2018 гг. может не хватить порядка 700 млрд руб., тогда как в 2019-2020 гг. получается «излишек» в 1,7 трлн руб., посчитал Минфин.

«Потолки» расходов по всем госпрограммам учитывают финансирование поставленных в указах президента задач в полном объеме, подчеркивает Минфин: 4,6 трлн руб. в 2013-2018 гг. Расчеты показывают, что при взвешенной бюджетной политике все действующие расходные обязательства будут профинансированы даже при снижении темпов роста ВВП.

Плюсы в падении

Главная причина ожидаемого сокращения доходов - снижение нефтегазовых поступлений, отмечает руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич: добыча не растет, а налоговая нагрузка в секторе в 2,5 раза больше, чем по экономике в целом. В падении есть свои плюсы, считает он: в лучшем случае жесткие ограничения заставят правительство повышать эффективность расходов. Но если продолжится финансирование мегапроектов, смета которых в процессе реализации увеличивается в разы, то сокращение доходов существенно повышает риски дестабилизации.

Стратегия Минфина не консервативная, а скорее нейтральная, полагает эксперт, она позволяет сглаживать внешние шоки и снижать зависимость от цены на нефть: «Общепризнанно, что бюджет должен основываться на консервативном варианте прогноза». Слишком сильно отличается цена отклонения: если реализуется более оптимистичный сценарий, дополнительные доходы не так трудно распределить по статьям, где есть потребность в финансировании, но если верстать бюджет исходя из более оптимистичных ожиданий, при неблагоприятном развитии событий под угрозой окажется вся экономика.

Консервативное планирование выглядит оптимальным выбором, ведь долгосрочная бюджетная стратегия должна быть свободна от экономических циклов, согласен главный экономист HSBC по России и Украине Александр Морозов. Сейчас темпы роста экономики ниже ее потенциала, усиливаются аргументы в пользу стимулирования, но самый надежный и долгосрочный инструмент стимулирования - это не наращивание госрасходов, а структурные реформы.