Сенаторы предложили поправки в закон о госзакупках в защиту поставщиков

Сенаторы предложили защитить исполнителей госзаказа от односторонней реституции в ситуации, когда при заключении контракта заказчик допустил нарушения, ставшие основанием для признания его недействительным. Проект поправок в закон о госзакупках 44-ФЗ (есть у «Ведомостей») подготовил комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам. Совет по кодификации гражданского законодательства планирует одобрить законопроект на заседании 16 июля, следует из проекта отзыва (есть у «Ведомостей»).

Комитет предлагает дополнить закон нормой, которая обязывает заказчика возместить поставщику контракта фактически понесенный ущерб в случае признания контракта недействительным по причине нарушения требований законодательства со стороны госорганов (в том числе правил определения исполнителя или максимальной цены). Исключением станут случаи, когда подрядчик действовал согласованно с заказчиком или его должностными лицами либо иным образом содействовал нарушению. Проект предусматривает обратную силу и может распространяться на контракты, заключенные до дня вступления закона в силу, следует из документа.

В последние годы сложилась неоднозначная практика со стороны прокуратуры и органов финансового контроля по поводу переложения ответственности за нарушения законодательства в сфере закупок на поставщиков, говорится в пояснительной записке. В результате контрагенты вынуждены возвращать все полученное по сделке, при этом не получают какого-либо возмещения, даже если обязательства были выполнены.

Суды также встают на сторону заказчиков, так как исходят из приоритета публичных интересов над частными, говорится в пояснительной записке. Например, прокуратура Ульяновской области усмотрела нарушение в том, что бюджетное учреждение должно было заключить контракт по 44-ФЗ (о госзакупках), но сделало это по 223-ФЗ (о закупках госкомпаний) и возложило вину за это на заказчика. Суд встал на сторону прокуратуры и взыскал с подрядчика деньги, полученные за поставленный товар. Кроме того, суды признают возможность взыскания «неосновательного обогащения» с поставщика вследствие ошибок, допущенных заказчиком при обосновании начальной (максимальной) цены контракта. Они отклоняют доводы контрагента о твердой цене контракта и невозможности изменения условий.

В то же время поставщик не может легально влиять на то, как заказчик использует свои исключительные полномочия, указывают сенаторы. «В случаях отсутствия доказанных фактов сговора или совершения коррупционных нарушений поставщик не может нести ответственность за действия другой стороны, наделенной публичными полномочиями», – говорится в записке.

При этом правоприменительная практика закрепляется. Более того, появляются случаи, когда заказчики сами инициируют иски о применении последствий недействительности сделки вследствие допущенных ими нарушений.

Позиция Совета по кодификации

Предложенное регулирование соответствует основным началам гражданского законодательства и положениям Гражданского кодекса (ГК) о распределении риска ничтожности и незаключении договора, говорится в проекте заключения Исследовательского центра частного права им. Алексеева при президенте России. «В силу принципов равенства участников отношений, регулируемых гражданским законодательством, их имущественной самостоятельности, неприкосновенности собственности (ст. 1, 2 и 124 ГК РФ) на частного субъекта – контрагента по договору не могут быть возложены негативные имущественные последствия, возникшие в связи с ошибками государственных и муниципальных заказчиков», – отмечается в документе. 

Кроме того, согласно п. 3 ст. 434.1 ГК РФ, сторона, которая ведет или прерывает переговоры о заключении договора недобросовестно, обязана возместить другой стороне причиненные этим убытки. Центр также поддерживает обратную силу проекта, так как положения ГК это допускают, такой подход соответствует и позиции Конституционного суда.

Оценка инициативы будет произведена в установленном порядке при поступлении на рассмотрение в Минфин России, сообщил «Ведомостям» представитель министерства. В правительство проект закона пока не поступал, сообщил собеседник в кабмине.

Актуальность вопроса

Проблема действительно актуальная, отмечает управляющий партнер экспертной группы Veta Илья Жарский. Верховный суд регулярно разбирает ситуации, когда добросовестный поставщик лишается оплаты, потому что контракт признан ничтожным из‑за допущенных заказчиком нарушений процедуры. Суть проблемы не в том, что механизм реституции применяется как таковой, а в том, что реституция односторонняя, указывает Жарский. Заказчик, который в большинстве случаев несет ответственность за нарушение закона при проведении закупок, остается и с деньгами, и с поставленным товаром, так как контракт считается исполненным в отсутствие надлежащего договора. 

Случаи признания госконтрактов недействительными из-за нарушений заказчика – не редкость, а системная тенденция последних лет, отмечает партнер Orchards Алексей Станкевич. Сложившаяся правоприменительная практика сейчас в основном не в пользу поставщиков, подтверждает эксперт. Есть и обратные примеры, когда недобросовестное поведение самого заказчика становится основанием для отказа в иске: так, в деле № А40-46709/2025 суд не поддержал заказчика, который сам инициировал признание контракта ничтожным после его добросовестного исполнения подрядчиком. Тем не менее по общему правилу практика взыскания убытков именно с поставщиков закрепляется в правоприменении, добавляет Станкевич.

Нарушения при проведении закупок, особенно на муниципальном уровне, – это массовая история, согласен Жарский. Наиболее частое нарушение – дробление контрактов или, напротив, их искусственное укрупнение, указывает юрист. В первом случае заказчик получает возможность закупки у единственного поставщика без проведения конкурентной процедуры, во втором – заключить контракт на поставку несвязанных товаров и услуг в рамках одной процедуры. И в обоих случаях риски применения односторонней реституции очень высоки. «И проблема как раз в том, что часто заказчик отлично отдает себе в этом отчет и может намеренно злоупотреблять правом, понимая, что для него это даже выгодно», – указывает эксперт. Закон де-юре открывает окно возможностей для злоупотреблений заказчиками.

Изменения вполне уместны и ожидаемы, считает Жарский. Суды при этом получат нормативную базу для отказа от практики односторонней реституции и будут чаще искать компромиссный вариант последствий недействительности сделки, учитывая баланс интересов казны и исполнителя. При этом судам все равно придется оценивать добросовестность поставщика и принимать решение исходя из того, знал (и мог ли знать) поставщик, что конкурентная процедура, в которой он принимает участие, проходит с нарушениями, резюмирует он.