ЭНЕРГОДИАЛОГ: Проигранная хартия

Сессия Конференции по Энергетической хартии 10 декабря должна принять окончательный текст протокола к Энергетической хартии по транзиту. Похоже, произойдет это без участия России. Долгие годы переговоров не приблизили нас к согласованию позиций по протоколу: неурегулированные разногласия не сняты. Россия сама поставила себя перед выбором: либо ратифицировать протокол вместе с Договором к Энергетической хартии (ДЭХ) , либо остаться вне процесса хартии. Судя по всему, протокол по транзиту будет подписан без согласования с Россией.

Почему это произошло? Выгодно ли такое положение России?

Подписанная в 1991 г. Европейская энергетическая хартия слегка утратила свое историческое значение. Тогда, в первые годы посткоммунистической Восточной Европы, никто всерьез не говорил о близости срока вступления восточноевропейских стран в ЕС, а международно-правовые механизмы в энергетической сфере были энергозависимой Европе крайне необходимы. А сегодня для ЕС на первый план вышли внутренние правила, и даже в энергетической стратегии Евросоюза хартия упоминается лишь вскользь применительно к странам, чье членство в ЕС пока даже не обсуждается.

Тем не менее хартия, ратифицированная уже 47 сторонами, остается единственным действующим международным правовым актом, посвященным регулированию энергетических проблем, имеющих свою серьезную специфику. В частности, проблем транзита энергоресурсов - эти проблемы не регулируются ни правилами ВТО, ни регламентами международных торговых соглашений, такими как АТЭС или Северо-Американское соглашение о свободе торговли.

Россия подписала хартию в 1994 г. , но до сих пор остается одной из пяти стран, не ратифицировавших ее. Повод - изобретенная российской стороной увязка ратификаций Договора к Энергетической хартии и транзитного протокола.

Условия документов Энергетической хартии в значительной мере близки правилам ВТО и совпадают с требованиями ЕС к России по вступлению в ВТО в части обеспечения свободы транзита энергоресурсов. Более того, эти требования появились у европейской стороны в качестве "несимметричного ответа" на длительную неготовность России принять на себя обязательства в области справедливого транзита энергоносителей. Да и сами переговоры по транзитному протоколу в последнее время велись только между Россией и ЕС, поскольку все, кроме нас, согласились на его подписание в нынешнем виде.

Проблемы, которые российские компании испытывают с транспортировкой своих энергоресурсов в Европу, с торговым режимом, широко известны - например, завышенные транзитные тарифы (сегодня 95% российских энергоносителей поставляется в Европу через третьи страны) и т. д. Однако воспользоваться механизмами международного права для разрешения этих проблем у России нет никакой возможности - эти возможности нам может предоставить только ратификация договора и протокола по транзиту.

Евросоюз, мягко говоря, не был объективен в вопросах транзита. Выдвинутая ЕС так называемая "региональная интеграционная поправка" к транзитному протоколу предполагает фактически вывести транспорт энергоносителей по территории стран - членов ЕС из-под сферы регулирования протокола по транзиту, объявив их "внутренней транспортировкой" по территории ЕС. Эта поправка - в числе трех, формально не принятых Россией.

Правила либерализуемых энергетических рынков Европы еще жестче текста протокола. Даже в условиях расширения ЕС четыре страны, не являющиеся пока кандидатами на вступление в союз, представляют проблему для России с точки зрения оборота энергоносителей: Украина, Беларусь, Молдова, Хорватия (с учетом реализации проекта интеграции нефтепроводов "Дружба" и "Адрия" и возможным выходом российской нефти в хорватский порт Омишаль). Три из них уже ратифицировали договор, Белоруссия подписала.

В ходе переговоров России уступили многое. Формально наши претензии к актуальной редакции протокола - в положениях о "праве первого отказа" (уравнивающего новых пользователей трубы с пользователями, у которых закончился срок действия предыдущего контракта на транспортировку) и положении об аукционах на доступ к дефицитным трубопроводным мощностям. Проигрывают ли российские поставщики от наличия этих положений в протоколе? Вряд ли: никаких преференциальных прав на доступ к трубе после окончания действующих контрактов на транспортировку они сегодня и так не имеют. Аукционы на доступ к российским трубопроводам выгодны и при транзите по нашей территории (это дополнительные доходы) , и по территориям других стран.

Возможно, причина кроется в нежелании тех, кто стоит за спинами российских переговорщиков, вообще ратифицировать и договор к хартии, и протокол. С момента подписания Россией договора в 1994 г. у правительства так и не появилось самостоятельной позиции по нему и связанным с ним документам. Российскую сторону на переговорах, зачастую и официально, представлял "Газпром", и его представителям предоставлялся здесь полный карт-бланш.

Тактика монополии свелась к "глухой обороне" права безраздельно распоряжаться собственной трубой и предотвращать появление на европейском рынке центральноазиатских конкурентов. При этом никто и никогда не делал комплексной оценки выгод ратификации договора к хартии и транзитного протокола для России. На первый план вышла примитивная тактика: не пустить центральноазиатский газ в Европу. Почему? Почему не купить этот газ на долгосрочной основе? 70 млрд кубометров не помешали бы внутреннему рынку, где спрос продолжает расти, а добыча в целом стагнирует. Почему не пропустить этот газ в Европу, учитывая, что при справедливых транзитных тарифах по территории РФ он вряд ли сможет вытеснить российский газ с европейского рынка?

Похоже, что вновь "контроль над потоками" (в данном случае товарными) для некоторых наших руководителей возобладал над здравым смыслом. В то время как потоки, похоже, скоро могут уйти: мы можем лишь пассивно наблюдать за обсуждением проектов строительства транскаспийского, трансафганского газопроводов и др. В то время как рассчитывать на защиту от конкуренции с центральноазиатским газом в Европе наивно: поддерживаемый ЕС газопровод Иран - Турция имеет все шансы быть построенным и обеспечить поставки в Европу иранского и туркменского газа.

Самое интересное, что ровно те же проблемы с необходимостью принятия на себя обязательств по обеспечению справедливого энерготранзита непреодолимым препятствием встали перед Россией на переговорах по вступлению в ВТО. Так что теперь, если Россия откажется от ратификации протокола по транзиту, но продолжит пытаться вступить в ВТО, ей придется брать на себя более жесткие обязательства по транзиту - и уже в одностороннем порядке. А России никто и ничего в сфере транзита и торговли энергией должен не будет.

Не слишком ли много проблем на международных энергетических рынках возникает у России из-за инициатив менеджмента "Газпрома", очень часто оборачивающихся конфузами? Стоит вспомнить и "Голубой поток", и "прорыв" обласканного "Газпромом" венгерского посредника Eural TG на польский рынок с газом туркменского происхождения. В результате благодаря навязанной этой компанией недальновидной позиции Россия имеет все шансы остаться за бортом международного правового поля в энергетической сфере, приняв все те же "неудобные" обязательства, но уже в одностороннем порядке при вступлении в ВТО.

Для спасения ситуации в дело, возможно, придется вмешаться лично премьеру Касьянову. Хотя эту партию мы, похоже, уже проиграли.

Автор - президент Института энергетической политики; в 2002 г. - замминистра энергетики РФ