РЕГИОНАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ: Тропинки развития

В современной России пока нет истории реальной политики развития, обеспеченного бюджетным финансированием, – последние попытки предпринимались, видимо, еще министром экономики Евгением Ясиным в середине 90-х гг. Формирование инвестиционного фонда в бюджете 2006 г. дает надежду на вложения в модернизационные проекты. Хотя создание механизмов государственного инвестирования через 15 лет реформ и на шестом году подъема выглядит как запоздалое, зато преодолено бесконечное ожидание.

Федеральные органы власти были последние годы заняты восстановлением управляемости (вертикаль власти), созданием единого правового поля, проблемами демографии и миграции (хотя радикальных мер не принималось). Создание единого инвестиционного климата страны контрастирует с огромной (растущей) неравномерностью производительности труда и душевого производства ВРП. В бюджетной сфере нововведения центра в последние годы выразились, в частности, в значительном увеличении перераспределения бюджетных доходов через центр и в пользу центра. Соответственно, не было и не могло быть до сих пор региональной инвестиционной политики.

Куда и почему идут деньги

Инвестирует в нашей стране главным образом частный сектор – государство убежало из этой сферы. Основная масса инвестиций (см. график) идет в четыре группы регионов: столицы, экспортеры, регионы с развитой промышленностью и прибрежные. Лидируют – при пересчете на душу населения – экспортные и столичные регионы. Традиционно развитые промышленные регионы сохраняют довольно высокий уровень инвестиций, причем это группа с самым высоким удельным весом вложений в оборудование (что, например, типично для Самарской области). В этих областях Урала, Поволжья, Сибири и центра существует сравнительно развитая производственная, транспортная и научная инфраструктура, которая позволяет фирмам вкладывать средства в обновление оборудования. Но все равно уровень накопления в этой группе явно недостаточен для быстрого прорыва в постиндустриальное общество, что заметно по малой роли иностранного капитала. Зарубежные инвесторы – более жесткие и эффективные – не идут в регионы, где нет политической стабильности. Они нуждаются не столько в низких налогах или иных специальных мерах, сколько в устойчивости и предсказуемости инвестиционного климата. Яркое доказательство: среди регионов – лидеров по иностранным вложениям есть и Краснодарский край, и Самарская область – регионы со стабильными институтами, властями, но с разной политической окраской.

Разница характеров

Отмеченная президентом Владимиром Путиным задача “укрепления Федерации” в области госстроительства является средством обеспечения экономического развития, роста потребления и конечной задачей управления “огромной и уникальной по своему составу территорией” (президентское послание 2005 г.). Помимо политических средств и методов важнейшую роль, как это известно из истории, играет фактор собственного развития регионов. Каждый регион должен видеть свое будущее, свой непосредственный горизонт развития, свой шанс на улучшение жизни людей прежде всего за счет своих собственных усилий.

Развитым областям Федерации справедливо представляется, что они лучше знают свои потребности и в состоянии эффективно использовать ресурсы. Их объективный интерес состоит в расширении своих прав и полномочий – в частности, они хотели бы удерживать часть прироста налоговых поступлений для реинвестирования в развитие вместо автоматического перераспределения (китайский вариант). Намного сложнее положение дотационных регионов, у которых далеко не всегда есть ясный путь ускорения развития. Тут и роль федерального центра намного выше, поскольку распоряжение переданными ресурсами накладывает свою ответственность и предполагает контроль со стороны источника ресурсов, как это мы наблюдаем и в международной практике (условия займов МВФ и МБРР).

Свою региональную политику ведут финансово-промышленные группы, которые в состоянии просчитывать свои инвестиционные проекты до уровня детализации, позволяющей им опираться на региональные возможности и различия. Ресурсы проведения федеральной региональной политики нельзя переоценивать – нужно определить пределы, в которых каждая из трех сторон (центр, региональные элиты, ФПГ) может внести вклад в прогресс областей и республик. Центр объективно заинтересован в максимальной мобилизации местных сил как в формулировании целей развития, так и в переговорном процессе с другими сторонами по их достижению. Дело тут, как показывает мировой опыт, не столько в управляемости, сколько во взаимодействии трех групп целей и инструментов. В конце концов, как известно, опираться можно только на то, что оказывает сопротивление.

При выработке новой региональной политики большие надежды все возлагают на новое Министерство регионального развития, которое вот-вот выйдет с новой концепцией пространственного развития. Мы можем поддержать точку зрения, которую активно высказывают представители развитых регионов: гарантировать некий социальный стандарт всем и дать возможность лидерам сделать прорыв.

Модернизация экономики России предполагает огромную активность предпринимателей и интеллигенции, свободу предпринимательства (в том числе от претендентов на ренту), творчества, укрепление прав собственности на результаты инновационной и инвестиционной деятельности. Существующее неравномерное распределение человеческого капитала не исправишь приказом. Развитые регионы в условиях длительного подъема поддержат такие естественные элементы федеральной программы, как снятие барьеров для миграции рабочей силы, товаров и капиталов. Это включает и изменение структуры собственности.

Чему учит опыт ЕС

В этом отношении при формулировании концепции региональной политики полезно учесть положительный и отрицательный опыт Евросоюза. Плюсы подходов ЕС известны: терпение при интеграционных процессах, упор на поддержку беднейших районов (а не стран), создание единого правового пространства, распространение европейских институтов, опора на солидарность в решении региональных проблем при ограничении масштабов перераспределения ресурсов. Суть расширения ЕС не столько в инфраструктурных грантах, сколько в расширении рынков и выравнивании качества рыночных институтов по верхнему, продвинутому уровню.

Минусы выявились неожиданно в ходе процесса обсуждения и ратификации Конституции ЕС: чрезмерный упор на политические и бюрократические решения, очень высокий темп изменений условий повседневной жизни граждан союза в последние годы. В результате – негативная реакция на недостаточный уровень консультаций с гражданами при проведении бесспорных, на взгляд политиков, реформ.

Применительно к России это предполагало бы большую проработку и подготовку реформ (особенно после опыта сверхбыстрой монетизации), больше времени и терпения для убеждения различных групп, больше анализа интересов и публичного обсуждения, учет интересов различных социальных и региональных групп при проведении региональной политики в стране со столь неоднородным развитием.

Опора на лидеров

В пространственном развитии страны мы сейчас наблюдаем последствия довольно длительного подъема, который выявил регионы – лидеры по развитию, по качеству своих институтов экономической и правовой, гражданской жизни. Это позволяет при поиске локомотивов развития не искать искусственных схем, а опираться на “принцип тропинок” на английском газоне – дать людям протоптать удобные тропки и потом именно их асфальтировать.

Страна явно нуждается в опоре на два десятка крупных процветающих городов (агломераций), которые быстро развивались бы на ключевых направлениях, особенно у морей и океанов, в узлах связей с соседями на важных пограничных направлениях. Не в последнюю очередь важно, чтобы они располагали бы деловой и политической элитой с чувством местного патриотизма, не готовой в любой момент бросить бизнес и переехать в Москву, отправив детей за рубеж с частью капиталов.

Соответственно, эти города могли стать хребтом социально-политической устойчивости страны. Так что при ограниченности ресурсов нужно взглянуть на федеральную региональную политику как средство ликвидации узких мест внутреннего развития и глобальной конкуренции. Ряд масштабных проектов можно профинансировать совместно с регионами и компаниями, через национальные облигационные займы для создания энергичного движения в направлении преобразований после пятнадцатилетней паузы в строительстве.

Невозможно пройти мимо проблемы укрупнения регионов. Конечно, надо по возможности убирать многоуровневые деления, укрупнять естественных соседей. В то же время каждое конкретное объединение необходимо рассматривать как сложный бизнес-проект с ожидаемыми бенефициями и рисками. Недавнее замечание министра регионального развития Владимира Яковлева о формировании примерно 60 регионов обнадеживает. В ряде случаев нужны новые транспортные артерии, поскольку страна не прошла (как Германия и США) периода строительства дорог в условиях кризисов рыночной экономики. Заметим, что многие федеральные инфраструктурные программы и кооперация с ФПГ возможны и без формального объединения.

Важно повысить качество управления, местного законодательства, укрепить законность и права собственности, снизить коррупцию по стандартам лидеров и не дать стандартам спуститься до среднегруппового уровня. Региональная политика в России – это не столько деньги, сколько улучшение институтов рынка, развитие самоорганизации бизнеса и демократии. Важно, чтобы критерием целей и инструментов были именно развитие, модернизация ведущих регионов, которые будут обеспечивать успех страны в глобальной конкуренции.