Анатолий Голомолзин: вопрос не в том, кто будет регулировать связь, вопрос - как

Анатолий Голомолзин: вопрос не в том, кто будет регулировать связь, вопрос - как Правительство может внести в Думу обновленную редакцию закона "О связи", устанавливающую новые правила игры на телекоммуникационном рынке, уже в этом году. Однако вокруг текста закона разгорелась активная полемика между Министерством связи, разработавшим законопроект, и Министерством по антимонопольной политике. Накануне решающего совещания под руководством вице-премьера Ильи Клебанова, состоявшегося на прошлой неделе, замминистра по антимонопольной политике Анатолий Голомолзин изложил позицию МАПа.

- Ваше министерство не согласно с некоторыми положениями проекта изменений к закону "О связи"...

- У нас есть принципиальные замечания к этому документу, и мы хотели бы, чтобы поправки к закону о связи были приняты в той редакции, которая соответствует требованиям рыночной экономики, накопленному отечественному и зарубежному опыту. Так, вновь вводимый поправками понятийный аппарат, по нашему мнению, не согласуется с существующим законодательством. Правовые разночтения могут создать проблемы для регламентирования правоотношений в области связи.

Например, вводится понятие "существенное положение на рынке". Оно, с одной стороны, дублирует с искажением понятие "доминирующее положение на рынке" из закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а с другой стороны, пытается подменить понятие "естественная монополия", на котором по закону "О естественных монополиях" базируется государственное регулирование.

Разработчиками законопроекта предлагается внедрить достаточно механистический подход: если доля на рынке больше 25% (по номерной емкости или объему трафика, которые, заметим, не являются теми измерителями, которые в полной мере характеризуют рынок связи), то оператор занимает "существенное положение на рынке", а значит, он подлежит регулированию. На Западе от такого подхода уже отказались. Достаточными основаниями для регулирования могут быть только значительная рыночная власть и невозможность развития эффективной конкуренции.

Вводится понятие "универсальные услуги электрической связи", и, как и в отношении операторов, занимающих "существенное положение на рынке", предполагается, что регулировать тарифы будет федеральный орган исполнительной власти в области связи. Сейчас это Минсвязи. Мы считаем, что происходит подмена предмета регулирования, возникает два регулятора, что не добавляет ясности на этом рынке.

- Минсвязи пытается перетянуть часть функций МАПа? - В данном случае предполагается возложить на отраслевой орган функции по регулированию присоединения операторов и пропуска трафика по сетям операторов, а также "универсальные услуги связи". По сути, то же, что сейчас регулирует орган по регулированию естественных монополий в области связи. Называется это по-другому. Сейчас МАП в соответствии с законом "О естественных монополиях", указами президента и постановлениями правительства регулирует "услуги общедоступной электрической и почтовой связи".

При этом регулируются размеры платы операторов связи в части предельных цен для расчетов региональных операторов с ОАО "Ростелеком" за пропуск междугородного трафика, тарифов за присоединение и пропуск трафика между всеми операторами при разногласиях по взаиморасчетам, тарифов за распространение и трансляцию общероссийских телерадиопрограмм. Также регулируется и размер платы абонентов в части тарифов за установку телефона, междугородные и местные телефонные разговоры, внутренние телеграммы и внутренние почтовые отправления.

- То есть вы опасаетесь, что будет расширено число участников рынка, которые подпадут под регулирование, и при этом регулировать их будет Минсвязи, а не МАП? - Первое. К необоснованному расширению могут привести правовая неопределенность в определении регулируемых услуг, несоразмерность порогового значения для квалификации "существенности" с реальными условиями для развития конкуренции. Круг участников, подлежащих регулированию, также может расшириться, например, за счет операторов мобильной связи, имеющих долю на рынке более 25%. Сейчас в России регулируются только операторы фиксированной связи. За рубежом также придерживаются принципа не регулировать рынки в период их становления.

Второе. У МАПа нет ведомственных амбиций в этом вопросе. Это было продемонстрировано, в частности, при обсуждении вариантов создания Единого тарифного органа (ЕТО). Вопрос не в конкретных ведомствах или персоналиях, вопрос не в том - кто, а вопрос в том - как. Либерализация инфраструктурных рынков, в том числе рынков связи, в развитых странах обусловила появление института независимого регулирующего органа. За последние 10 лет в Европейском союзе не осталось в качестве регуляторов отраслевых министерств (там, где последние сохранились, они занимаются вопросами долгосрочной стратегии и технической политики в отрасли). На это направлено и соглашение ВТО по услугам связи, вступившее в силу с 1998 г. Ключевым условием перехода от монопольных рынков связи к конкурентным является регулирование присоединения операторов и пропуска трафика по сетям операторов. Если не созданы условия для независимости регулятора и кто-то неадекватно регулирует эти процессы, например, в пользу "Связьинвеста", это автоматически ограничивает выход на рынок новых участников, а значит, ограничивает выбор потребителей по качеству и ассортименту услуг. Кроме того, размер платы во взаиморасчетах операторов связи оказывает решающее влияние на уровень тарифов на конечные услуги. Именно поэтому в развитых странах один регулятор регулирует присоединение, пропуск трафика и тарифы на конечные услуги связи, а также решает вопросы, связанные с универсальными услугами.

- Сейчас существуют наложенные сети связи, которым не нужно подключение к местной "электросвязи". И они тоже предоставляют услуги присоединения другим операторам. Надо ли регулировать тарифы на подключение таких компаний, как "МТУ-Интел" или "Телмос"? - Статья 21 закона о естественных монополиях говорит о том, что органы регулирования в зависимости от анализа состояния товарного рынка вправе принимать решение о введении, изменении или прекращении регулирования субъекта естественной монополии. Поэтому, если рынок таков, что существует достаточно много сетей и данная услуга перестает быть естественной монополией, регулирование не должно существовать. Но для этого должны быть условия для конкуренции, условия баланса интересов рыночным путем. К примеру, на ближайшем заседании комиссии правительства по тарифной политике на железнодорожном транспорте будут рассматриваться итоги прекращения в течение года регулирования тарифов другого естественного монополиста - МПС - на пассажирские перевозки в вагонах СВ и купе фирменных поездов.

- МАП внес операторов связи в реестры естественных монополистов, Минсвязи опротестовало это решение. Каковы последние новости? - Существует положение о реестре субъектов естественных монополий - документ, разработанный в МАПе и зарегистрированный в Минюсте. К этому документу были подготовлены также зарегистрированные в Минюсте изменения, которые касались конкретизации некоторых пунктов. Эти изменения оспаривались в суде несколькими хозяйствующими субъектами из Санкт-Петербурга. Их позицию поддержало Минсвязи. Этот вопрос рассматривался в суде, и мы проиграли в двух инстанциях. Впрочем, судом была подтверждена легитимность самого положения о реестре. Сейчас мы готовим обращение о принесении протеста и рассмотрении этого вопроса в порядке надзора. Параллельно ведутся судебные разбирательства с отдельными хозяйствующими субъектами по поводу правомерности их включения в реестр субъектов естественных монополий. В ряде случаев мы проигрываем, если это случается, то, как правило, на первых стадиях, в других - выигрываем.

- Компании, которым проиграли, вы вычеркнули из реестра? - Мы должны это делать с момента вступления решения суда в законную силу. Большей частью эти разбирательства идут в первой или апелляционной инстанции, т. е. решения еще не вступили в законную силу. В связи с этим уместно вспомнить результаты судебных разбирательств с рядом морских администраций портов, которые также оспаривали законность их включения в реестр естественных монополий на транспорте. Вначале мы проиграли первую и апелляционную судебные инстанции, а затем окружной суд вернул дела в первую инстанцию для повторного рассмотрения. Мы вновь проиграли в первой и во второй судебных инстанциях. И, наконец, повторно уже в кассационной инстанции была подтверждена правомерность включения морских администраций портов в реестр.

Хозяйствующие субъекты, оспаривая решения МАПа, считают, что нарушаются их законные права и интересы. При этом забывают, что у потребителей также есть установленное законом право на доступность минимального набора услуг. Эта доступность обеспечивается в процессе государственного регулирования.

- Прислушиваются ли разработчики закона "О связи" к вашим замечаниям? - Процесс согласования продолжается, частично эти замечания учитываются. Хотя это в меньшей степени касается принципиальных вопросов. Есть еще разногласия по системе лицензирования. Мы должны вносить ясность в этот процесс и не допускать произвольного введения лицензирования. У нас есть достаточный опыт по рассмотрению вопросов, связанных с лицензированием: МАП возбуждал дела по вопросам, связанным с ограничением прав операторов на получение лицензии на оказание услуг мобильной связи. Были проблемы, связанные с отказом в получении лицензии на оказание услуг местной телефонной связи. Это сегодня достаточно субъективный процесс.

Законопроект зачастую не содержит норм прямого действия. В проекте закона "О связи" есть 16 отсылок на разного рода документы, которые разрабатывают органы в области связи. Это значит, что закон должен сопровождаться целым рядом документов, которые могут существовать в значительной мере неподконтрольно законодателю.

- Планирует ли МАП возвращаться к вопросу об ограничении Минсвязью деятельности операторов CDMA? - Мы приостановили слушания по этому делу в связи с необходимостью получения дополнительных экспертных заключений. В следующем месяце предполагается возобновление слушаний по этому делу, для того чтобы принять окончательное решение.

- Возвращаясь к проекту поправок. У вас есть возражения по поводу формулировки "универсальной услуги"? - По сути дела это понятие либо дублирует понятие "общедоступной услуги", либо может быть с ним увязано. Определения "общедоступной услуги" нет в законе "О естественных монополиях", но оно конкретизировано в постановлениях правительства РФ. Согласно определению законопроекта "универсальная услуга" определяется по решению правительства и должна оказываться любому пользователю на территории страны в заданный срок с установленным качеством и по доступной цене. То есть эта услуга должна оказываться всем и быть общедоступной. Закон "О естественных монополиях" дает два метода обеспечения этой доступности: ценовое регулирование и возможность обязать субъекта естественной монополии обслуживать потребителей.

Следует заметить, что согласно статье 29 закона о почтовой связи регулирование "универсальных услуг почтовой связи" осуществляется органом по регулированию услуг общедоступной связи.

В ряде стран ЕС отсутствует понятие "универсальной услуги", в других - существует и зачастую совпадает с понятием "регулируемых услуг конечным пользователям". В ряде случаев оно выходит за эти рамки. Где-то универсальными считаются услуги фиксированной телефонии - местные разговоры и междугородная связь. Где-то список универсальных услуг включает и Интернет.

Для того чтобы все это работало, необходим соответствующий механизм финансирования, поскольку не всегда есть возможность компенсировать регулируемые услуги за счет тарифа. Например, большой проблемой является развитие телефонии на селе, в удаленных районах.

- Вы поддерживаете идею создания фонда, откуда будут компенсировать затраты на базовый набор услуг? - Еще примерно год назад на совместной коллегии Минсвязи и МАПа мы предлагали разработать механизм финансирования предоставления услуг, которые должны быть общедоступны, в том числе обсуждалась идея создания соответствующего фонда. Замечу, что подобную идею мы поддерживаем и в отношении связи, и в отношении других отраслей. Этот фонд должен способствовать устойчивости экономической ситуации, поскольку успех структурных реформ возможен, если они социально ориентированы. Так, в рамках совершенствования системы ценообразования мы не только должны стремиться к повышению инвестиционной привлекательности отрасли (некоторые под этим понимают лишь рост тарифов), но и обязаны думать о потребителях, большинство из которых нельзя считать зажиточными гражданами.

Общемировая практика подразумевает либо создание подобного фонда с отчислениями всех операторов, либо возложение обязательств по оказанию универсальных услуг (как правило, это фиксированная голосовая телефония) на доминирующего оператора, либо на всех операторов, оказывающих эти услуги, с сохранением перекрестного субсидирования.

- Как идея этого фонда соотносится с постановлением правительства N 715, в котором декларируется отказ от перекрестного субсидирования? - Элементы перекрестного субсидирования сохраняются в отношении почтовой связи, сельской телефонной связи для населения и телеграфной связи. Создание фонда должно способствовать реализации указанного постановления. Например, чтобы решить проблему телефонизации села, необходимо разработать финансовый механизм. Вопрос, как реализовать этот механизм, остается открытым. Совершенно неочевидно, что размер отчислений в этот фонд составит 3% от оборота компаний - та величина отчислений, которая может быть вложена в образование этого фонда. Это достаточно большая величина. Учитывая, что годовой оборот отрасли - порядка 150 млрд руб., можно представить, какие деньги могут быть сконцентрированы в фонде. Размер этого фонда и механизм его целевого использования - это отдельный вопрос, который надо обсуждать. Но в том, что такой механизм нужен, у нас разногласий нет.

- Что изменится для потребителей с принятием постановления N 715? - Может измениться уровень тарифов. Связано это с изменением методологии - переходом на предельное ценообразование. В рамках постановления предполагается разработка двух документов. Первый документ - методические рекомендации по расчету экономически обоснованных затрат и нормативной прибыли - поручено разрабатывать Минсвязи. Второй - методику определения тарифов по методу предельного ценообразования - МАПу. Если ранее правительственными документами была установлена необходимость доведения тарифов для населения до уровня себестоимости, то теперь - до уровня экономически обоснованных затрат и нормативной прибыли.

- Кто сегодня решает вопрос о выборе между повременной и абонентской системой телефонных переговоров - МАП или сам оператор? - Выбор повременки - решение оператора. В соответствии с правительственными правилами оказания услуг телефонной связи оператор направляет свои предложения по тарифам в министерство. МАП принимает решение по установлению тарифов в условиях повременной системы оплаты. Как правило, мы принимаем постоянную составляющую (около 60% от абонплаты) и повременную, которая зависит от продолжительности разговора. Далее оператор эти уже утвержденные в МАПе тарифы доставляет с пробными счетами абонентам. В течение трех месяцев пользователи услуг связи оценивают, какие расходы они будут нести в связи с переходом на новую систему учета и новую систему оплаты. Только через три месяца начинается фактическое оказание услуг по повременным ставкам.

- Кажется, операторы не спешат переходить на повременку...

- Первоначально у операторов была иллюзия, что с переходом на новую систему тарифообразования они могут получить некий дополнительный доход. Но согласно методологии МАПа до введения повременки и после ее введения оператор должен будет получить один и тот же доход. В основном это важно для системы учета и для дальнейшего проведения адекватных взаиморасчетов. Имея повременный учет на оказание услуг местной телефонной связи, можно строить нормальные экономические взаимоотношения между операторами. Сейчас не везде имеются технические средства для такого учета.

- Что касается реформы "Связьинвеста" и объединения региональных операторов, может ли случиться, что МАП не даст на них добро? - Эти сделки могут привести к положительным результатам, например к возможности реализации крупных современных проектов, требующих концентрации капитала, к росту котировок акций операторов связи и др. Вместе с тем сделки подобного рода подлежат согласованию и рассмотрению на предмет их влияния на конкуренцию. У нас есть достаточно много вопросов и к операторам, и к Минсвязи относительно того, обеспечиваем ли мы требования конкуренции на этом рынке. В частности, сейчас мы отправили запросы операторам, которые предполагают осуществить такую сделку, относительно информации по другим видам бизнеса. Мы хотим получить полную информацию о том, об объединении каких нерегулируемых видов бизнеса идет речь. Для того чтобы посмотреть, какие последствия для этих рынков будут иметь такие преобразования.

- Вы имеете в виду бизнес "дочек" "электросвязей"? - Да, "дочек" в первую очередь. Хозяйствующих субъектов, на поведение которых на рынке "электросвязи" оказывают решающее влияние. Достаточно много предприятий было создано с использованием активов предприятий электросвязи. Нас интересует вопрос, каким образом будут лицензироваться рассматриваемые объединенные операторы. Нас также интересует, будет ли у альтернативных операторов возможность прямого выхода на "Ростелеком", минуя объединенного оператора электросвязи? Будут ли они иметь возможность выхода на "Транстелеком"? Будет ли иметься возможность развития конкуренции на рынке дальней связи? Эти вопросы являются ключевыми для принятия решений об объединениях. К нам уже пришло обращение от Ассоциации операторов телефонной связи, где говорится о том, что эта схема, если она будет реализована в том виде, в котором сейчас обсуждается, создаст практические затруднения для конкурентных возможностей альтернативных операторов. Поэтому они предлагают делить рынок на междугородную (дальнюю) связь и рынок местной связи. И таким образом обеспечить равные возможности всем операторам, которые работают на рынке местной связи.

- А сейчас разве есть проблемы для альтернативного оператора передавать трафик через "Ростелеком"? - Сейчас такие проблемы существуют. Сегодня альтернативные операторы должны заключать договоры с "электросвязями" и только затем по цепочке выходить на "Ростелеком", хотя у них технически может быть возможность прямого выхода на эту сеть. Когда выдается лицензия оператору электросвязи, в ней сказано, в какой области он имеет право оказывать свои услуги. Для региональных операторов связи предусматривается возможность оказания услуги междугородной связи на основании заключения договора с "Ростелекомом". У независимых альтернативных операторов такой записи нет - нет, соответственно, и возможности. Поэтому сейчас возникает масса юридических казусов и проблем. Вплоть до того, что уже начинают преследовать альтернативных операторов - в том числе и в рамках уголовного законодательства - за то, что они оказывают услуги без лицензии.

- "Связьинвест" планировал принять решение о будущем "Ростелекома" после завершения региональных объединений. Означает ли это, что, пока он не решит судьбу "Ростелекома", решение об объединениях одобрено не будет? - В настоящее время в "Ростелекоме" происходит внутренняя реорганизация, его подразделения объединяются в семь более крупных структур. Будут ли далее эти семь подразделений интегрироваться в состав предполагаемых к созданию объединенных предприятий электросвязи? Если будет, то неочевидно, что условия для конкуренции будут достаточно приемлемыми для всех участников рынка. Сможем ли мы обеспечить единство федерального рынка дальней связи, а значит, и единство экономического пространства страны? - В ходе объединения советы директоров вначале принимают решения о слиянии, после чего документы передаются в МАП. У министерства есть месяц для того, чтобы его одобрить или отклонить. Месяц с момента подачи документов по Дальневосточному региону уже прошел. Сколько может продолжаться рассмотрение? - Решения по таким вопросам принимаются тогда, когда есть вся необходимая информация. Сейчас всем, кто обращался к нам с ходатайством, направлены запросы. Запросы также направлены в уполномоченные ведомства. Поэтому мы будем принимать решения, уже имея на руках все необходимые документально подтвержденные сведения. Закон говорит, что с момента получения всей необходимой информации требуется принятие решения в установленный срок. Пока у нас нет такой информации в полном объеме, и, соответственно, мы не можем принять решение.