СТАБИЛИЗАЦИОННЫЙ ФОНД: Другими глазами
Мировые цены на нефть сегодня полностью зависят от того, как будут развиваться события в Ираке. Правительство хочет застраховать бюджет от прямых и косвенных убытков, которые может вызвать изменившаяся мировая конъюнктура.
В недавно представленной концепции закона о стабилизационном фонде Минфин предлагает откладывать часть государственных средств, а именно сверхдоходы от экспорта нефти, с тем чтобы тратить их в трудные годы. За четыре года предполагается собрать 1,1 трлн руб., что составляет примерно 40% федерального бюджета на 2003 г.
Формироваться фонд будет за счет налогоплательщиков, поэтому важно, чтобы закон о фонде был направлен прежде всего на обеспечение максимальной эффективности использования собранных средств. Многие бреши в концепции о стабилизационном фонде стали бы очевидны ее создателям, если бы они посмотрели на него глазами страховщиков.
Кто кого страхует? Первое, о чем подумал бы страховщик, - это риски и страховые события, наступление которых влечет за собой выплаты в заранее определенном объеме. Не менее важно, с точки зрения страховщика, оценить тарифы и их структуру, установить порядок формирования страховых резервов, разработать инвестиционный план и продумать программу перестрахования. Все вместе - это серьезный, перенасыщенный юридической казуистикой и сложными математическими расчетами документ, который государство обычно проверяет, прежде чем разрешить кому-то начать страховать чьи-либо риски.
Было бы логично для правительства убедить налогоплательщиков в правильности своей финансовой политики при помощи схожего документа. Пока же из представленной Минфином концепции даже неясно, кто кого страхует. Понятно только, что страхователями становятся нефтяники. В концепции нет ни слова о том, какие уровни бюджетной системы получат выплаты из стабилизационного фонда, когда "грянет гром", каким будет механизм перераспределения в пользу бюджетополучателей, как будет учитываться и утверждаться измененная структура бюджета кризисного года и, наконец, получат ли компенсации страдающие от падения цен не меньше бюджета нефтяники-страхователи.
Другой блок возникающих вокруг фонда вопросов связан со сбалансированностью его доходов и расходов. Теоретически страховые взносы в сумме своей должны быть равны предстоящим выплатам и административным расходам. Неизвестно, как будет влиять на страховые выплаты стабилизационного фонда его сокращение, например, наполовину или на 99%, как будет соотноситься страховая сумма с размером бюджетных потерь и будет ли предусматриваться полное либо частичное возмещение ущерба. Более того, неизвестно, на какую продолжительность неблагоприятного периода закладываются идеологи фонда.
Как распоряжаться средствами? Практически не обсуждается вопрос о том, как распоряжаться средствами фонда до наступления неблагоприятных лет. А напрасно, ведь формирование стабилизационного фонда - это изъятие средств из экономики. Именно поэтому нужно быть твердо уверенным, что пользы от управления собранными в нем средствами будет больше, чем вреда от падения цен на нефть.
Размещая свои активы, любой страховщик соблюдает требования ликвидности, диверсификации, возвратности и доходности приобретаемых им активов. Иначе он либо не сможет вовремя высвободить и выплатить деньги пострадавшему, либо, того хуже, вообще потеряет их. Удовлетворяющих этим требованиям, т. е. надежных, инструментов немного. Беда в том, что их использование может свести на нет саму идею стабилизационного фонда. Судите сами.
Покупать собственные ценные бумаги для правительства бессмысленно. В неблагоприятные годы, когда стабилизационный фонд должен будет продавать эти обязательства государству, у последнего как раз и не будет средств для их выкупа.
Можно было бы приобрести зарубежные государственные ценные бумаги. Но в условиях геополитической нестабильности давать в долг чужому правительству становится все более рискованным делом.
Можно было бы инвестировать в отечественную экономику. Но идти в крупные дорогостоящие проекты фонд не может, так как при наступлении неблагоприятного года средства из такого проекта "не вынешь". А создавать институт, обслуживающий тысячи мелких быстро окупающихся проектов, - не государево дело.
Риски возникают и при осуществлении портфельных инвестиций. Можно справиться с организационными проблемами, в частности с угрозой коррупции, передав, например, управление портфелем специальным управляющим компаниям. Но портфельная стратегия порочна по сути. Стабилизационный фонд в благоприятные годы скорее всего будет подогревать курс "голубых фишек", включая акции нефтяных компаний, а в неблагоприятные годы уходить с рынка, усугубляя его и без того низкую на тот момент конъюнктуру. А ведь по логике он должен сглаживать все эти колебания, а не усиливать их. Выходит, инвестировать нужно в те сферы, которые выиграют от предстоящего снижения цен на нефть. Но где ж такие найти...
В любом случае процедура выбора направлений для инвестирования фондом своих средств должна закрепляться законодательно и предусматривать детальные прогнозы и обоснованные инвестиционные программы.
Сколько рисков? Любого страховщика покоробит тот факт, что стабилизационный фонд создается ради одного-единственного страхового события. Ведь "монострахование" считается самым неустойчивым видом страхования. Гарантом устойчивости служит так называемая "раскладка рисков", т. е. обслуживание страховщиком нескольких клиентов по нескольким страховым программам. Вероятность того, что страховые события произойдут одновременно по всем из них, - невелика. В любом случае выплаты по очередным рискам происходят на фоне взносов.
В случае со стабилизационным фондом мы сталкиваемся с неприятной ситуацией: государство становится единственным страховщиком по риску единственного события. Как только происходит ЧП, тут же прекращаются поступления взносов. А это - верный путь к банкротству страховщика. Если бы в законе были предусмотрены иные источники пополнения фонда помимо нефти, структура премий, таким образом, была бы диверсифицирована. Страхователями должны выступать все бюджетоформирующие отрасли экономики, цены на продукцию которых подвержены случайным колебаниям. Иначе финансовая надежность предлагаемой схемы становится сомнительной.
Возможно, прав тот, кто считает, что нет смысла оговаривать все детали заранее. Уж больно непредсказуема нынешняя ситуация. И тем не менее. Практика страхования показывает, что самый большой враг страховщика - "кумуляция рисков", т. е. совпадение сразу нескольких страховых событий. Таким своего рода "пожаром во время наводнения" может стать, например, одновременное падение цен на нефть и паническое бегство "в доллар" с последующим падением производства.
В концепции закона о стабилизационном фонде нужно загодя определить, кто и как будет отделять ущерб, вызванный снижением цен на нефть, от ущерба, обусловленного неадекватной экономической политикой. Все возможные страховые ситуации - от реальных до почти фантастических - должны быть оговорены в законе.
Автор - директор программ Фонда комплексных прикладных исследований