ФЕДЕРАЛЬНАЯ АРХИТЕКТУРА: Реформа только началась
В марте этого года, после утверждения нового премьера, административная реформа резко стартовала. Конкретный результат – новая структура правительства. Однако, во-первых, уже сейчас очевидно, что ее формирование прошло с некоторыми издержками. И, во-вторых, собственно реформа не ограничивается структурным переоформлением исполнительной власти.
Пустые структуры
Попытаемся подвести итоги и понять, как должна двигаться административная реформа дальше.
Первая стадия преобразований – это описание функций бюрократии с целью ликвидации ненужных. Речь идет о функциях четырех видов: дублирующихся; пустых (чиновник де-факто ничего не делает); вредных для развития рынка (излишний контроль и избыточное регулирование); полезных (тех, которые, кроме государства, никто не выполняет, но при этом не обеспеченных ресурсами). Например, большая часть обязательств государства в социальной сфере сильно недофинансируема.
Такой работой вроде бы занимались комиссии Игоря Шувалова и Бориса Алешина. Однако результаты их деятельности не легли в основу административной реформы, потому что работа над “бумажными” титулами функций чрезмерно затянулась и мы от них не смогли перейти к анализу деловых процессов, которые стоят за формальными ярлыками. Надо понимать, что одно дело – прописанные на бумаге титулы функций и совсем другое – реальные действия чиновников, т. е. деловой процесс. А он нередко направлен не на исполнение функции, а на ее имитацию или набивание собственного кармана.
Вероятно, что такой анализ сделан будет. Однако это огромная работа; функции можно уточнить только через анализ деловых процессов, а не наоборот.
Второй этап преобразований – формирование структуры ведомств, где они выстроены под функции определенного типа. Министерства – правоустанавливающие органы; агентства – правоприменительные и оказывающие государственные услуги; службы и надзоры – контролирующие. Подобные вещи были сделаны пока не окончательно из-за того, что деловые процессы никто проанализировать не успел. Эта структура, будучи в своей основе правильной, неизбежно будет приспособлена к требованиям реальной жизни. Возможно, в результате мы придем к формированию структуры не по принципу перестановки административных “кубиков”, а “с чистого листа”, от деловых процессов – к функциям, к строительству того, что американцы называют “федеральной архитектурой”.
Главное – избежать рисков восстановления под новыми титулами старых деловых процессов. Дело в том, что в ряде сфер, например в образовании, науке, здравоохранении, культуре, до начала реформы соответствующие министерства практически не выполняли “командных” функций. Они работали как проводники госсредств – своего рода “отраслевые казначейства”. Теперь эти функции закреплены за агентствами. Но проводка финансов – не функция правоприменительных структур, этим вполне могло бы заниматься Федеральное казначейство. Поэтому деятельность агентств зачастую оказывается пустой, и они начинают искать себе работу, бороться за индивидуализированные принципы финансирования. Все это оборачивается торговлей за распределяемые госресурсы, консервацией “коррупционного рынка”, восстановлением прямого вмешательства в дела предприятий и организаций, неспособностью выполнять прямые обязанности по предоставлению качественных государственных услуг. Прямые потери, измеряемые в нескольких процентах прироста ВВП, несет общество.
Выход из ситуации – бюджетная реформа, нормативное финансирование социально-культурной сферы, которое позволяет избежать рисков, связанных с существованием “коррупционного рынка”. При этом места для существования “отраслевых казначейств” не останется. В самих же агентствах необходимо вводить принципы управления по результатам конкурсного отбора руководителей и т. д.
Есть еще одна группа агентств (например, агентство по промышленности), которая управляет рынком, на котором основная масса предприятий – частные. Возникает вопрос: а какое возможно правоприменение здесь? Регулирование таких предприятий осуществляется налоговой и таможенной системами. Конкурсы может проводить не агентство, а нанятая на основе аутсорсинга фирма. Получается, что реальной базы для существования агентств подобного типа не существует!
Регламент!
Третья фаза реформы частично реализована: создан эффективный контракт “государство – чиновник”. Оплата труда чиновника существенно повышена. Но уровень оплаты – это не система оплаты; важно, чтобы в структуре выплат была переменная часть, прочно увязанная с результатами деятельности. Пока же оплату труда чиновника повышают благодаря масштабному премиальному фонду, при этом сами премии мало зависят от эффективности работы. То есть они перестают быть стимулом для достижения высоких результатов, а сам чиновник не знает, по каким критериям его могут лишить премии. Поэтому необходимо менять структуру оплаты: переменная часть должна быть минимальной, а базовая зарплата – высокой.
Вначале нужно определить, что именно является результатом работы чиновника и ведомства, в котором он служит. Для этого нужен трехсторонний диалог министерств, получателей услуг и самих агентств, потому что работа чиновника оценивается одновременно и административной системой, и обществом.
Помочь соблюсти интересы обеих сторон может административный регламент, т. е. система предписаний, описывающая порядок реализации чиновником своих функций. Речь идет о стандарте открытости и публичности его действий и стандарте административной услуги, т. е. о подробном единообразном описании правил и процедур взаимодействия чиновника, его контрагентов и клиентов. Если стандарты будут приняты актами правительства, мы сможем на их основе выстроить нормальную систему административных регламентов.
И тогда эффективность предоставления госуслуги не будет зависеть от конкретной персоналии чиновника.
Общение с миром
Следующий этап реформы – строительство публичного интерфейса административной системы. Первый тип интерфейса – отношения с гражданами и предприятиями – пока организован сугубо коррупционным путем: ведомственный лоббизм, профессия специалиста по “связям с госорганами” стали чуть ли не официальными. В результате открытая конкуренция на открытом рынке, которую призвано регулировать государство, по-прежнему замещается для предприятий конкуренцией “за доступ к телу”.
Во-первых, необходимо создание электронных административных регламентов, которые позволяют видеть всю систему, любую процедуру, любой маршрут документа в режиме реального времени. Во-вторых – формирование информационных порталов ведомств с обязательным размещением всей информации, кроме секретной. Еще одна форма совершенствования отношений государства с предприятиями и гражданами – это общественные консультационные советы при агентствах и службах.
Второй интерфейс – интерфейс публичной власти, Федерального собрания РФ и законодательных собраний на местах. Здесь имеет смысл сформировать институты парламентских контроля и расследований. При реально действующих административных регламентах они из чисто демагогических и даже опасных могут превратиться в достаточно эффективные инструменты.
Третий интерфейс – судебной власти. На сегодня это проблема создания административной юстиции, разрешающей споры граждан с государством.
Интерфейсы эффективны, если есть административные регламенты, открытые показатели деятельности, аудиты эффективности с точки зрения оценки достижения показателей и результативности плана делового процесса.
Реформа только началась. Преобразования должны идти высокими темпами, но при этом забегать вперед бессмысленно – административные нововведения должны обрести силу традиции. А на это нужно время.