От редакции: Минус профицита
Итак, первичный профицит российского бюджета по итогам первого полугодия 2005 г., по оценкам Минэкономразвития, достиг 1,042 трлн руб. Но это, конечно, не значит, что у правительства есть триллион рублей на “карманные расходы”.
Около половины этой суммы приходится на те части экспортной пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых, которые по закону о бюджете-2005 направляются в стабфонд. Тратить эти деньги можно только в соответствии с законодательством о стабфонде – на покрытие доходов бюджета при падении цен на нефть или на погашение госдолга.
Кроме того, часть профицита обуславливается техническими факторами – недофинансированием расходов. Причина этого не столько в скупости Минфина, сколько в уже традиционном переносе бюджетополучателями части расходов на конец года. По итогам I квартала 2005 г. из выделенных Минфином 811,3 млрд руб. бюджетники реально потратили 673,8 млрд руб.
Использование же оставшихся денег – за вычетом отчислений в стабфонд и отложенных расходов бюджета – не регламентировано бюджетом и остается на усмотрение правительства. По грубым прикидкам, после первого полугодия 2005 г. речь может идти о 350 млрд руб., из которых 230 млрд руб. – выручка от продажи “Юганскнефтегаза”, зачисленная в бюджет в январе 2005 г. Остальное – допдоходы, видимо, связанные с ростом собираемости налогов с тех сырьевых отраслей, деньги которых не идут в стабфонд. А в нем на 1 августа 2005 г. было 721 млрд руб.
Интересно, что стабфонд возник, чтобы упорядочить расходование финансового резерва правительства, за 2001–2002 гг. выросшего до 250 млрд руб. Теперь все повторяется: стабфонд есть, но и допдоходы снова велики.
Одним из прототипов нашего стабфонда был норвежский Government Petroleum Fund (GPF), аккумулирующий нефтяные сверхдоходы скандинавской страны – для обеспечения устойчивого развития экономики в будущем и предотвращения “голландской болезни”. Средства фонда могут использоваться лишь тремя способами: на покрытие дефицита бюджета, на выплату внешнего долга (у Норвегии его нет с 2004 г.) и на инвестиции в акции и облигации, но строго за рубежом. Поступают же в фонд все без исключения доходы государства, связанные с нефтегазовым сектором, включая выручку от приватизации активов и часть налога на вредные выбросы, которую платят нефтяники.
Существенного профицита бюджета не возникает потому, что парламент при утверждении очередного бюджета решает, сколько средств привлечь из GPF, чтобы сбалансировать бюджет. А все колебания цен на нефть отражаются лишь на объеме средств, поступающих в GPF, но не на доходах бюджета.
Минфин Норвегии отвечает за GPF, ЦБ Норвегии управляет инвестициями фонда по поручению министерства. Но только парламент страны может решить, сколько потратить на погашение долгов, сколько – инвестировать и сколько направить на покрытие бюджетного дефицита в текущем году. Именно это, кстати, позволило Норвегии провести существенное снижение налогов в последние годы – т. е. это инструмент реформ.
В России ситуация другая. Во-первых, из-за доминирования одной партии в парламенте нет системы сдержек и противовесов, которые бы не допускали явно популистских, разрушительных решений, к каковым можно отнести, например, расчет параметров бюджета-2006 исходя из цены нефти $40 за баррель. Во-вторых, если в Норвегии парламент следит за тем, чтобы правительство не проедало деньги из копилки, то у нас все наоборот: если бы не министр финансов Алексей Кудрин, то депутаты давно бы распечатали стабфонд.
Прозрачность использования средств в Норвегии достигается за счет того, что все доходы разделены между бюджетом и GPF, который гасит колебания нефтяной конъюнктуры и балансирует бюджет. В результате ни копейки не расходуется вне рамок бюджетного процесса.
Но повторить эту систему в России невозможно – без независимого от Кремля парламента и с надвигающейся операцией “Преемник” велик риск, что стабфонд проедят в популистских целях. Значит, в России все остается как есть. А непрозрачность использования средств – это плата за отсутствие контроля одной ветви власти за деятельностью другой.