От редакции: Дневник наблюдений
Не прошло и двух лет с того момента, как президент Владимир Путин издал указ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (июнь 2007 г.). А уже в апреле 2009 г. премьер-министр Владимир Путин подписал постановление правительства, утвердившее перечень дополнительных показателей этой эффективности, методику ее оценки и форму доклада высших должностных лиц субъектов о достигнутых значениях этих показателей (см. также статью на стр. А2).
Если вам трудно понять предыдущий абзац, не отчаивайтесь. Людям, которые будут готовить доклады в регионах, и людям, которые будут проверять их в Москве, придется гораздо труднее. На 198 страницах приложений к постановлению правительства читателя ждет интереснейший текст с гиперссылками и математическими формулами. Постановление вводит 102 дополнительных критерия, методика оценки содержит 239 подпунктов, при расчете эффективности должны быть использованы 295 информационных показателей.
Как все же определить, эффективны ли региональные власти в той или иной сфере? На этот счет есть подробные разъяснения, например: «Рост значения показателя, указанного в подпункте 172 пункта 8 <...> и снижение значений показателей, указанных в подпунктах 173–175, свидетельствуют об эффективности <...>». Ряд показателей требуют сложного расчета, например «показатель неэффективных расходов в связи с недостаточной занятостью койки» в сфере здравоохранения. Для них разработаны формулы.
Губернаторы свои ежегодные доклады будут предоставлять в бумажной форме – в правительство, в электронной – в территориальные органы Федеральной службы охраны. ФСО будет обрабатывать информацию и посылать ее в Минрегион. Федеральные ведомства, ответственные за отдельные цифры (Росстат, министерства), также будут направлять их в Минрегион. В случае расхождения цифр, предоставленных губернаторами и имеющихся у федеральных ведомств, использованы будут последние. Минрегион, очевидно, будет готовить ежегодный доклад правительства президенту о том, насколько хорошо работают губернаторы.
Постановление реализует прошлогодние инициативы Дмитрия Козака, главный политический смысл которых – подчинение губернаторов не только президенту (который их назначает и снимает), но и премьеру.
Управленческий смысл состоит в формализации критериев оценки работы региональных властей. Таковая формализация имеет право на существование, особенно в ситуации отсутствия выборности губернаторов. Лучше, когда губернатора снимают за конкретные неуспехи, чем когда придумывают ему «повышение» или же уголовное дело, лишь бы снять. По итогам оценки эффективности властям региона будут направляться «рекомендации по повышению качества управления». Легко предположить, что и эти рекомендации, и значение того или иного важного показателя станут предметами торга между регионом и центром. Тем более что ряд цифр станут представлять сами региональные власти.
Заниматься всем этим подсчетом власти всех уровней будут «в пределах штатной численности». Нагрузка большая, но и цена велика – в каких-то случаях сохранение или утеря поста. Вот только плоды этого административного контроля не очевидны. Формальные методы оценки эффективности властей работают в разных странах, но, во-первых, они рассчитываются обычно сторонними независимыми организациями, будь то НКО или Всемирный банк, а во-вторых, они сочетаются с выборными механизмами. Это создает гибкую систему представительства общественных интересов, в случае региональной власти – местных общественных интересов.
Новая российская методика, похоже, уже устарела. Экономический кризис предъявляет новые серьезные требования к развитию территорий – и прежде всего учет местной специфики и мнения местного сообщества. А российская методика еще сильнее привязывает губернаторов к Москве.