Россия при новой Конституции
Что значат поправки в Основной закон и как они изменят нашу жизнь
1 июля пройдет общероссийское голосование по поправкам к Конституции, инициированным президентом Владимиром Путиным 15 января в послании Федеральному собранию. Если большинство россиян, принявших участие в плебисците, поддержат эти изменения, то в России фактически появится новый Основной закон, существенно меняющий нынешнюю конструкцию государственной власти.
«Путинская» вместо «ельцинской»
Если не считать технических уточнений, связанных с образованием новых субъектов Федерации или их переименованием (эти изменения вносятся в Конституцию указами президента), поправки в Основной закон за без малого 27 лет его существования вносились лишь трижды. Но никогда они не были столь масштабными, как в 2020 г.
Так, в 2008 г. для увеличения сроков полномочий президента и Госдумы, а также введения ежегодного отчета премьера перед депутатами хватило изменения четырех статей. В начале 2014 г. поправки были внесены в восемь статей и еще одна была исключена, результатом чего стало упразднение Высшего арбитражного суда и уточнение порядка назначения прокуроров. Наконец, летом того же года после изменения двух статей в Совете Федерации появилась так называемая президентская квота.
Теперь же правке подвергнута сразу 41 статья и добавлены еще пять новых. То есть за вычетом 1-й, 2-й и 9-й глав, изменить которые можно только путем созыва Конституционного собрания и разработки нового Основного закона, поправки 2020 г. затронули почти 60% статей, а с учетом добавленных – свыше 62%. Так что фактически после 1 июля вместо «ельцинской» Конституции в России появится «путинская», подразумевающая значительное изменение существовавшей более четверти века политической системы. А предложенное Путиным общероссийское голосование по поправкам, которого стандартная процедура изменения глав 3–8 Основного закона вовсе не требует, станет своеобразным аналогом референдума, на котором была утверждена Конституция 1993 г.
Установки «сверху»
Ключевые поправки, предложенные президентом в послании и почти не изменившиеся в ходе обсуждения в Госдуме, касаются перераспределения полномочий между ветвями власти. Их главная идея – отход от учрежденной в 1993 г. суперпрезидентской республики, но с параллельным созданием новой системы сдержек и противовесов.
Например, Дума в результате реформы получит право утверждать не только премьера, но и вице-премьеров и «гражданских» министров (а президент будет обязан их назначить) – но в то же время на конституционном уровне будет закреплено прямое подчинение силовых ведомств президенту (пока это регулируется лишь законом «О правительстве»). Премьер сможет самостоятельно вносить в Думу кандидатуры членов правительства (сейчас он предлагает их президенту) – но это компенсируется правом главы государства осуществлять «общее руководство» правительством. У Совета Федерации появится возможность «консультироваться» с президентом по назначениям силовиков – но одновременно сенаторы потеряют право назначать генпрокурора по представлению главы государства: делать это президент будет единолично после «консультаций» с верхней палатой. И даже поправка об обнулении сроков президента формально уравновешивается тем, что право переизбраться еще на два срока появляется не только у Путина, но и у экс-президента Дмитрия Медведева.
Дополнительные полномочия получит и Конституционный суд (КС), который сможет проверять не только действующие, но и еще не вступившие в силу федеральные и региональные законы. Но в то же время судьи КС и других судов могут быть отстранены от должности Совфедом по представлению президента, хотя сейчас подобные кадровые вопросы решают сами судьи.
Голосование особого назначения
До того как Владимир Путин 15 января предложил выяснить мнение россиян о поправках в Конституцию путем «общероссийского голосования», такого понятия в избирательном законодательстве просто не существовало. Поэтому его правила инициаторам конституционной реформы пришлось придумывать буквально на ходу.
В законопроекте, внесенном президентом в Госдуму 20 января, никаких подробностей о процедуре голосования не было. Базовые положения о порядке его проведения в проект внесли сами депутаты, включив их в ст. 2 и 3 закона о поправке к Конституции. Уже тогда стало ясно, что эта процедура будет заметно отличаться от обычных выборов или референдума: всего месяц на подготовку вместо традиционных 90–100 дней; наблюдатели только от общественных палат, формируемых федеральными и региональными властями; отказ от агитации за и против в пользу «информирования избирателей» о содержании поправок; отсутствие минимального порога явки; наконец, возможность дистанционного электронного голосования – «при наличии условий для его проведения».
Еще больше новаций оказалось в подробной инструкции, принятой Центризбиркомом в марте, когда голосование еще планировалось на 22 апреля. Главная из них – надомное и досрочное голосование для всех желающих в течение шести дней до указанной даты, причем в итоговых протоколах число избирателей, голосовавших вне участков, отдельно указываться не будет. Для сравнения: на традиционных выборах голосовать досрочно разрешается лишь при наличии уважительных причин (как, например, командировка, отпуск или работа в день выборов), а на дому – только в день голосования. При этом число проголосовавших вне участков обычно вписывается в отдельную строку итогового протокола, что позволяет оценить вклад этих избирателей в общий результат, и слишком высоким процентом надомного голосования в последние годы не раз выражал недовольство даже ЦИК, поскольку обеспечить надежный контроль за соблюдением всех процедур в данном случае гораздо сложнее, чем на участках.
Столь существенное отступление от привычных норм вызвало серьезную критику со стороны оппозиционных политиков и независимых наблюдателей. Они настаивали на том, что «размазывание» голосования во времени и пространстве при заметном ослаблении внешнего контроля, как и использование не до конца отработанной процедуры интернет-голосования, создаст возможности для злоупотреблений и фальсификаций. Власти и руководство ЦИК в ответ уверяли, что все эти меры принимаются исключительно ради безопасности россиян в условиях пандемии коронавирусной инфекции, и обещали, несмотря на все новшества, обеспечить надежный контроль за всеми видами голосования.
Впрочем, как показывают опросы, рядовые россияне пока готовы поддержать поправки в Конституцию независимо от того, в какой форме будет проходить волеизъявление. А его ожидаемый успех, возможно, позволит властям использовать некоторые из «чрезвычайных» новаций и в ходе осенних региональных выборов – особенно в том случае, если проводить их придется в условиях второй волны коронавируса.
Единственным неизвестным в этом властном уравнении пока остается Государственный совет, созданный в 2000 г. как консультативный орган при президенте. С одной стороны, новая норма о формировании Госсовета президентом «в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики РФ» дословно повторяет полномочия самого главы государства, закрепленные в ст. 80 Конституции. С другой стороны, возможность превращения Госсовета в параллельный орган высшей государственной власти Путин публично опроверг, заявив, что подобное двоевластие «губительно для России». Но какую роль будет реально играть Госсовет, видимо, останется загадкой как минимум до появления законопроекта, регулирующего его новые полномочия.
Поправки «снизу»
Наряду с инициативами о перераспределении властных полномочий в первый вариант законопроекта о поправках вошли и несколько положений социально-экономической направленности. В частности, Путин предложил закрепить в Конституции минимальный размер оплаты труда на уровне не ниже прожиточного минимума и гарантии ежегодной индексации пенсий.
Но внушительный «социально-идеологический» блок появился в законе о поправках еще и «по просьбам трудящихся»: их, как правило, предлагали члены учрежденной президентом рабочей группы, составленной из парламентариев, ученых и представителей общественности. В этом блоке тоже есть ряд заметных новаций – как, например, определение русского языка как «языка государствообразующего народа», норма о защите государством «исторической правды» или упоминание веры в Бога в контексте наследия предков. Кроме того, благодаря присутствию в рабочей группе представителей разных социальных и профессиональных слоев общества Конституция пополнилась целым набором соответствующих «профильных» пунктов, закрепляющих особое отношение государства, например, к здравоохранению, науке, культуре, волонтерству или молодежи.
Но все же большинство этих изменений не являются принципиально новыми и лишь переносят на конституционный уровень нормы, уже содержащиеся в действующих федеральных законах. Это касается в том числе и самых громких и раскрученных в СМИ поправок – как, например, пункты о зарплатах и пенсиях, неприкосновенности границ или брака как союза между мужчиной и женщиной.
Однако именно этот блок поправок, как раз в силу их «низового» происхождения, призван сыграть главную роль в агитации за конституционную реформу в преддверии общероссийского голосования. Потому что мобилизовать граждан на поддержку реформы ради улучшения их благосостояния, защиты суверенитета России и укрепления традиционных семейных ценностей объективно гораздо проще, чем уговорить их поддержать не очень понятные предложения о перераспределении полномочий между Госдумой и президентом. Неслучайно и в транслируемых сейчас по ТВ видеороликах, и на агитационных плакатах и билбордах акцент сделан именно на «социально-идеологическом» блоке.
Критика «сбоку»
У оппозиционеров и экспертов конституционная реформа вызвала смешанные чувства. С одной стороны, многие из них давно выступали за перераспределение президентских полномочий в пользу парламента и правительства, считая парламентскую систему более демократичной и сбалансированной, нежели суперпрезидентская республика образца 1993 г. С другой стороны, путинская реформа, по мнению ее критиков, не только не решает эту проблему, но и наносит удар по самой Конституции как единому правовому механизму со множеством внутренних межстатейных связей.
Основные претензии к поправкам можно разделить на две группы: процедурные и содержательные. А наиболее полно на эту критику ответил КС в своем заключении на принятый парламентом закон.
Главные споры по поводу процедуры вызвало изменение установленного в самой Конституции (глава 9) порядка ее пересмотра. Вместо простой схемы, подразумевающей принятие поправок конституционным большинством в Госдуме и Совете Федерации и вступление их в силу после одобрения как минимум двумя третями региональных парламентов, была предложена новая трехступенчатая конструкция. После одобрения федеральным и региональными парламентами заработала лишь статья 3 закона о поправке, описывающая порядок его вступления в силу. После заключения КС о конституционности этого документа вступила в силу статья 2, регулирующая процедуру общероссийского голосования. И лишь в случае положительного исхода этого плебисцита вступит в силу статья 1 закона, где, собственно, и содержатся поправки.
Тот факт, что изменения принимались не по процедуре, уже прописанной в Конституции, а в новом порядке, установленном в самом законе о поправках, некоторые эксперты сочли откровенным нарушением Основного закона. Но КС с ними не согласился, указав, что в момент вступления в силу статья 3 закона приобрела такой же юридический вес, как и действующие статьи Конституции – а значит, и прописанная в ней процедура стала абсолютно легитимной. Такой же вывод судьи сделали и по поводу общероссийского голосования, тоже не предусмотренного Основным законом. По мнению КС, подобная форма «непосредственного народного волеизъявления» является конституционно оправданной, так как отвечает принципу народовластия как одной из важнейших основ конституционного строя.
Содержательные претензии касались прежде всего поправок, которые, по мнению критиков, противоречат базовым статьям 1 и 2 глав Основного закона. Среди них, в частности, пункты о приоритете Конституции над решениями межгосударственных органов, праве президента отрешать от должности судей, включении местного самоуправления в «единую систему публичной власти» и нашумевшая поправка о Боге. Однако КС, подробно разобрав эти положения, ничего неконституционного в них тоже не нашел.
Так, он указал, что приоритет Конституции не предполагает отказа России от выполнения международных обязательств и направлен лишь на «выработку конституционно приемлемого способа» их исполнения. Отрешение судей президентом не нарушает самостоятельности судебной ветви, поскольку в этом процессе задействована и законодательная власть, а процедура «не допускает немотивированного прекращения полномочий судей». Включение местного самоуправления в систему публичной власти не отрицает его самостоятельности и «не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти». А включение в Конституцию указания на веру в Бога, по убеждению судей, отнюдь не ставит граждан в неравное положение в зависимости от наличия такой веры и лишь подчеркивает необходимость учета государством «исторически значимой социально-культурной роли, которую религиозная составляющая сыграла в становлении и развитии российской государственности».
Ответил КС и на ключевую претензию большинства критиков по поводу нормы об обнулении президентских сроков. Многие эксперты и политики в связи с этим напоминали, что в 1998 г. КС рассматривал вопрос о том, вправе ли Борис Ельцин, впервые ставший президентом еще до принятия Конституции 1993 г., избраться в 2000 г. на третий срок. И тогда судьи пришли к выводу, что «два срока полномочий подряд <…> составляют конституционный предел, превышения которого Конституция не допускает».
Но теперь КС разъяснил, что этот вывод основывался на действовавшей в тот момент редакции Основного закона, где не было никаких оговорок о порядке исчисления сроков тогдашнего президента, а в нынешнем законе о поправках такая оговорка присутствует. К тому же, по мнению судей, авторы поправок вправе учитывать «конкретно-исторические факторы», включая «степень угроз для государства и общества, состояние политической и экономической систем и т. п.». Ну а вынесение поправок на общероссийское голосование придает положению об обнулении сроков «дополнительную конституционную легитимность», резюмировал КС.
К этому остается лишь добавить, что в случае одобрения внесенных изменений большинством участников плебисцита они станут полноценной частью Конституции и оспорить их внутри страны будет уже невозможно. Теоретически недовольные смогут, конечно, обратиться в ЕСПЧ, но к тому времени право России не исполнять его решения будет уже закреплено на конституционном уровне.